Auditoria de resultados e governança pública VIII: i-Ambiental
Auditoria de resultados e governança pública VIII:
i-Ambiental
Marcos Rehder Batista
1) Introdução: Desenvolvimento Sustentável como
oportunidades
O
i-Ambiental certamente é o indicador do IEG-M mais diretamente dialoga com o
desenvolvimento econômico. Ele não avalia demandas básicas como saúde e capital
humano, trata de orientações restrições exatamente sobre os processos de
produção e consumo e sobre a escassez dos recursos. Diante da alegação de que o
“índice” de “resultados” dos Tribunais de Contas não avalia diretamente o
arranjo institucional da administração municipal voltado para a produção de
riquezas, conhecer como as prefeituras lidam com os parâmetros consensualmente
aceitos pela comunidade científica e acordos internacionais pode ser um caminho
para dar luz à uma possível proposta econômica neste método de avaliação. O Desenvolvimento
Sustentável é uma proposta que cada vez salta mais aos olhos (Romeiro, 2012), e
muito além de restrições, os cuidados ambientais podem ser vistos como
oportunidades de desenvolvimento tecnológico e empreendedorismo, como produção
e energia limpa até pagamentos por “serviços ambientais”. Será a luz deste viés
da economia ecológica que serão discutidas as possibilidades do i-Ambiental.
2) Diferenciar i-Ambiental de i-Cidades
Antes
de adentrar na breve apresentação de pontos chave do debate acerca do
desenvolvimento sustentável e do ecodesenvolvimento, considera-se muito
pertinente expor uma certa distinção entre o que será abordado no i-Ambiental e
no i-Cidades. Eles tratam de temas muito próximos, girando em torno de pautas
presentes da Carta Brasileira para Cidades Inteligentes (documento a ser
trazido para discussão no próximo esboço, das “Cidades”) e sustentabilidade,
mas é possível uma nítida diferenciação entre eles: o i-Ambiental trata das
condições de reprodução e recuperação dos recursos naturais fundamentais para
que a natureza seja capaz de prestar os chamados “serviços ambientais”,
enquanto o i-Cidades trata principalmente do uso das intervenções humanas sobre
o ambiente, obras públicas, e impactos destas intervenções e como lidar com os
possíveis desastres quando o risco é mal calculado... ou quando nos deparamos
com desastres que fogem completamente ao nosso controle, como tempestades e
enchentes.
Mais
detalhadamente, pode-se dizer que o i-Ambiental avalia mais diretamente
questões relacionadas a preservação dos recursos naturais ainda capazes de se
reproduzir, como reservas florestais, mananciais, bacias hidrográficas perenes;
ou mesmo esgotados, tal que se busca alternativas para a recuperação, como
reflorestamentos e despoluição de rios, como foi feito em Londres e Paris.
Também trata de como se lida com resíduos para evitar contaminação do meio,
ampliação das redes de saneamento e programas de combate a queimadas. Enfim, a
preservação e as condições de sustentabilidade de recursos fundamentais para o
uso humano, tanto na economia como na própria existência, como água potável e
ar puro.
Já o
i-Cidades, mesmo ainda operando no ambiente e nos recursos naturais necessários
para a vida humana, está mais relacionado aos ambientes construídos
socialmente, como edificações, mobilidade, resiliência das cidades e
monitoramento e controle das carências e consequências da ação humana,
atingindo a capacidade de rastreamento, monitoramento mapeamento de riscos e
previsão de impactos (negativos e positivos) característicos das chamadas
Cidades 4.0 ou Cidades Inteligentes. Estas últimas, muito além da mera
digitalização, estão imersas em mecanismos tecnológicos de manutenção do bem estar
que vão da nanotecnologia à engenharia genética de plantas modificadas, tudo
que permite uma medida sofisticada e mais eficiente voltada para melhores
resultados, possível de ser transformada em banco de dados.
2) Introdução à questão ambiental e ao Desenvolvimento Sustentável
Pode-se
dizer que a questão ambiental tomou uma força incomum após os anos 1960,
difundindo-se primeiramente a partir de um pensamento neomalthuseano, como o de
Garret Hardin, que defendia que a livre concorrência sem a mão firme do Estado
levaria ao esgotamento dos recursos, a chamada “tragédia dos comuns” (Hardin,
1968). Seguiu-se a esta ideia a alegoria da nave espacial de Boulding, que via
a Terra como uma nave espacial onde tudo precisava ser reaproveitado (Boulding,
1966), o que convencionou-se a chamar a partir do final dos anos 1980 de
Economia Circular (Pearce e Turner, 1990). Em ambos os pensamentos, exigia-se a
parada do consumo de mais recursos e o reaproveitamento do que já fora usado,
viés que marcou a agenda ambientalista até 1987, com o Relatório Brundland
(1987), onde sintetizou o reconhecimento de que ao invés da total restrição
necessitava-se de um meio termo cunhado no conceito de “Desenvolvimento
Sustentável” (Romeiro, 2012; Gomes e Vilela, 2017).
Este
conjunto de diretrizes que buscam aliar geração de riquezas do modo social e
ambientalmente saudável tornou-se o norte dos acordos internacionais sobre meio
ambiente e a partir da Rio 92, e materializou-se no Protocolo de Kyoto e nos
acordos seguintes, primordialmente voltados à preservação de florestas
tropicais e controle de emissão de gases poluentes, cada vez mais direcionados
para a recuperação de carbono. Houve uma conscientização progressiva (apesar de
constantes queixas de retrocessos quanto ao cumprimento dos acordos) quanto à
valorização dos chamados “serviços ambientais”, funções primordiais que só
podem ser cumpridos com a preservação e recuperação de ecossistemas, como
condições necessárias para conservação de nascentes e garantia da humidade
através das florestas, recursos que impactam em todo o planeta.
Este
resgate do debate acerca da sustentabilidade ambiental foi resumido aqui pro
dois tópicos fundamentais: 1) a preservação dos recursos é necessária para a
continuidade da atividade econômica e para o bem estar humano, o que transforma
esta agenda fundamental para qualquer localidade, mesmo para uma cidade do
interior da Região Sudeste a preservação da Amazônia é fundamental pois impacto
diretamente no regime de chuvas do país inteiro e; 2) os protocolos
internacionais foram cada vez materializado planos de ação objetivos para a
gestão pública local, enumerados na Agenda 2030, que versa sobre basicamente
totas as preocupações quanto à democratização política, abundância econômica
socialmente justa e ambientalmente possível. Dado que o primeiro ponto depende
de redes de governança necessariamente articuladas em um projeto nacional,
pode-se dizer que em relação à “Efetividade da Gestão Municipal” pode-se
considerar o segundo tópico muito mais aderente às atribuições de um prefeito.
3) O que há de objetivo para os municípios?
Definitivamente,
o consumo descontrolado de recursos naturais não é um fenômeno econômico novo,
mas há de se considerar que a acelerada urbanização radicalizou este processo
de modo outrora inimaginável, tanto por gerar o problema de concentrar pessoas
em espaços reduzidos, demandando soluções espaciais, paisagísticas e
sanitárias, como porque a melhoria nas condições de saúde levou à uma explosão
populacional, demandando cada vez mais a produção e alimentos, apontando para o
esgotamento hídrico, dos solos e a um desmatamento intenso (Buainain e Garcia,
2016). A questão energética também levou à trade-offs polêmicos, como a
substituição dos combustíveis fósseis e a consequência pressão por produção de
álcool, com necessidade de mais espaços para lavoura e as queimadas
pré-colheita da cana (Perosa et al, 2012). Em suma, questões tanto questões
urbanas quanto rurais estabeleceram-se como preocupações imediatas dos
prefeitos, que precisam a atender a urgências de abastecimento e saneamento de
seus eleitores e também responder a questões postas sistematicamente pelos
meios de comunicação de massa em escala global (atualmente, também aos
aplicativos de interação social, como o Facebook).
Estas
demandas ambientais mundiais, que possuem ressonância nos principais partidos
políticos aos quais os governantes de nível subnacional estão ligados,
apresentam-se aos cidadãos comuns e à maioria dos políticos como um
caleidoscópio, cada hora apontando para objetivos diferentes e muitas vezes
conflitivos, dada a imprecisão muitas vezes evidente no conceito de
“Desenvolvimento Sustentável” e em suas propostas, sendo que dele saem vários
discursos políticos, não se tratando de um conceito neutro (Gomes e Villela,
2017). Por este motivo, emoldurar a organização dos limites legais no uso dos
recursos naturais capazes de evitar o esgotamento destes partindo de um debate
econômico e político mostra-se fundamental para compreender o que o i-Ambiental
está medindo, que efetividade se está buscando a partir dos critérios de
avaliação desta agenda no IEG-M e o que se espera do gestor municipal neste
assim: tanto quanto às restrições quanto às possibilidades de geração de
riquezas provindas das demandas ambientais. As possibilidades tecnológicas estimuladas
por estas políticas ficarão à cargo do segundo esboço deste eixo, sobre o
i-Cidades, mas pode-se adiantar que temos tanto as inovações institucionais –
as regras – estimulando o surgimento de tecnologias emergentes quanto inovações
da microeletrônica geradas por outras motivações – as tecnologias digitais da
Economia 4.0 – e aplicáveis ao monitoramento dos riscos e prevenção de impactos
(Serra e Moraes, 2007), hoje enquadradas como meios de constituição das Cidades
Inteligentes.
Com
86% de urbanização, torna-se impossível deslocar uma discussão sobre
sustentabilidade municipal da área urbana, centro com controle do território,
havendo então a necessidade que qualificação das “habilidades” na gestão
de um território em articular aspectos
econômicos, ambientais e sociais. Esta habilidade pode se dar através das
potencialidades tecnológicas, e uma das alternativas para a mitigação de
impactos pode ser, além das tecnologias a serem abordadas no i-Cidades, o uso
serviços ambientais proporcionados pelo ecossistemas: a Adaptação Baseada nos
Ecossistemas (AbE) e Soluções Baseadas na Natureza (SbN), incentivadas pelo
Ministério do Meio Ambiente como mecanismo biológico para lidar com impactos
ambientais que vê o ambiente preservado como solução, e não como restrição
(Conti e Ferreira, 2021).
Existem
sim um leque razoável de iniciativas práticas locais voltadas para o
desenvolvimento sustentável, tanto particulares nos municípios quando projetos
nacionais focados neles, que ganham mais corpo. Apesar no municipalismo
inerente à constituição de 1988, nem sempre ele é organizado ou fomentado por
vias federais, o que dificulta uma política nacional para gestão ambiental
subnacional. Pode-se dizer que três pontos tornam-se pedras de
toque/calcanhares de Aquiles para qualquer projeto de sustentabilidade (Gomes e
Villela, 2017): a transversalidade, pois os diversos pontos de vista das
diferentes disciplinas que se preocupam com a questão, se por um lado trazem
uma riqueza de alternativas invejável, muitas vezes não se integram ou mesmo
entram em conflitos infindáveis; neutralidade, pois se por um lado questões
relacionadas à ecossistemas muitas vezes são taxativas, como o fato de que
desmatar matas ciliares gera assoreamento, por outro existem muitas visões
políticas sobre o assunto, estampando aos olhos de todos a força ideológica dos
pontos de vista (o que em si não é um mal), exigindo o terceiro ponto; a
governança dos diferentes atores, em seus interesses e pontos de vista, sendo
difícil encontrar pontos de cooperação em consensos sobre quais recursos são
imprescindíveis.
Podemos
ver uma infinitude de questões ambientais cuja efetividade pode ser medida em
âmbito municipal como atribuição de um prefeito. Também pode-se observar o
quanto estas questões apontam para soluções e potenciais econômicos, não apenas
restrições, além de que a preservação é a garantia de serviços ambientais,
muito caros quando não há ecossistemas para fornecê-los (geralmente,
impossíveis sem eles). Estas questões econômicas e relacionadas a condições
básicas de sobrevivência, como água potável e ar puro, além das sanitárias, que
envolvem rede de esgoto e tratamento adequado e criativo de efluentes (como uso
na produção de energia) são possibilidades à mão dos prefeitos também e foram
priorizadas neste esboço, em detrimento de um enfoque mais voltado para a
conscientização e humanistas, as “bandeiras verdes”. Na sequência virão
detalhes sobre como o IEG-M concebe o i-Ambiental e depois como as questões do
índice se distribuem entre os seis princípios de governança pública.
4) Conceito do i-Ambiental
Segundo
o primeiro manual do IEG-M, de 2014, o i-Ambiental estabelece critérios para a
avaliação da capacidade da prefeitura em medir e promover, dentro dos limites
legais estabelecidos, “ações sobre o meio ambiente que impactam a qualidade dos serviços
e a vida das pessoas, como exemplo: resíduos sólidos, educação ambiental,
estrutura ambiental, conselho ambiental etc.” (TCE-SP, 2014), ainda apenas
dentro do escopo do TCE de São Paulo. Já na versão publicada em 2016 referente
à primeira aplicação do índice em nível nacional, aborda também o “saneamento
básico” (IRB, 2016).
Confirmando
o apontado anteriormente, este indicador do IEG-M está mais preocupado com a
exploração de recursos, resiliência biológica para evitar escassez e lidar com
os resíduos da atividade humana na produção agrícola, industrial, estrutura das
cidades, enfim, tudo que fala do consumo de recursos e cuidados necessários
para garantir a renovação destes. Importante salientar que além dos cuidados
técnicos, tem-se a consciência nesta avaliação da importância da participação
da sociedade civil organizada, através dos conselhos ambientais, o que facilita
a chegada de demandas, a avaliação coletiva e o sentimento de pertencimento,
fundamental para a internalização dos desafios ambientais como guia para um
novo modelo de desenvolvimento econômico.
Repetindo
o que já foi afirmado aqui, este indicador possui uma importância fundamental
para se abstrair uma proposta de desenvolvimento implícita no IEG-M, o que pode
ser aprofundado trazendo o trabalho do “Observatório do Futuro”. O observatório
busca alinhar o trabalho de avaliação do índice com as propostas da Agenda
2030, e pode-se apontar ao menos dois documentos interessantes para um primeiro
contato com seu trabalho, ambos de 2018: cartilha “Observatório do Futuro” e o
“Manual de Gestão Sustentável”. A “cartilha” é bastante introdutória, relaciona
os ODS’s à gestão municipal e coloca os Governos Estaduais como facilitadores
de condições para os municípios adotarem (viés bastante municipalista, seguindo
a tradição da Carta de 1988), além de contextualizar o IEG-M como instrumento
avaliativo sobre a implementação da Agenda 2030 (TCE SP, 2018a) Já o último
abrange mais que os 9 ODS’s declaradamente tratados no IEG-M, mais completo e
detalhado (TCE SP, 2018b), inspirado no “Manual de Elaboração e Implementação dos Planos de Logística
Sustentável dos Tribunais de Contas” (IRB, 2017). Em suma, o Observatório do
Futuro do TCE SP é a ponte com as Nações Unidas para a indução e fiscalização
sobre a condução das medidas de desenvolvimento sustentável em vigor
atualmente.
Deste
modo, pode-se sintetizar que o IEG-M prioriza questões de resiliência biológica
quando trata do tema “desenvolvimento sustentável”, apontando este como o
principal guia para sua proposta de desenvolvimento. Isto não significa que
ignore a importância do combate à pobreza, incentivando o uso deste instrumento
de avaliação da efetividade institucional em conjunto com outros indicadores
que priorizam questões econômicas, como o Índice de Vulnerabilidade Social
(IRB, 2016). Estas questões tratadas, mesmo que brevemente, podemos ir
diretamente para como as questões do i-Ambiental podem ser classificadas de
acordo com os 6 critérios de governança pública do Banco Mundial.
5) O questionário do i-Ambiental e os Princípios de
Governança Pública
Acredito
que de todos os indicadores do IEG-M abordados até então, o que possui maior
transversalidade com uma política econômica é o i-Ambiental, que envolve desde
serviços até agropecuária, de modo que envolve muitos atores com diversas
demandas conflitantes. Em todo caso, não cabe discorrer sobre as diversas
variantes com as quais um processo de governança no setor se depara estaria
completamente fora do escopo destes esboços iniciais preparatórios para uma
agenda de pesquisa mais robusta sobre a avaliação de auditoria de resultados à
qual se propõem os Tribunais de Contas através deste índice. Isto posto, vale
retomar as 6 dimensões da
Governança Pública apontadas pelo Banco Mundial (Kaufmann et al, 2010; Cruz e Marques,
2013), e em seguida classificar cada questão da avaliação sem pode ser
classificada:
1. força da
lei: conformidade
com regras e controle da sociedade sobre este processo
2. voz e
prestação de contas: sociedade
avalia resultados, tributação e investimentos
3. controle
da corrupção:
capacidade institucional de julgar compromisso dos agentes
4. estabilidade
política: mecanismos
de resiliência e adaptação
5. efetividade
governamental:
capacidade de implementar políticas de realizar resultados
6. regulação
normativa econômica: modo com
que se relaciona com parceiros privados
Força da Lei
Neste primeiro critério foram
classificadas as questões que abrangem a capacidade institucional e os
instrumentos normativos com os quais a prefeitura conta para regular o que pode
e o que não poder ser feito no município, os marcos legais que orientam proibições
e permissões. Já na “Q1” pergunta-se se há um Plano Municipal de Gestão Integrada
de Resíduos Sólidos, na “Q3” a respeito de resíduos da construção civil, e na
“Q9” se possui “Plano Municipal de Saneamento Básico, acompanhada pela “Q10”,
que questiona quais instrumentos normativos tratam do saneamento básico.
Agora
sobre o aparato institucional voltado para a realização de políticas
ambientais, concentra-se em indagar-se se a prefeitura possui órgão específico
para tratar do meio ambiente (departamento, secretaria, diretoria, etc) na
“Q7”, e se participa de algum programa de nível estadual ou federal sobre a
pauta. Pode-se dizer que no tocante à instrumentalização legal, o i-Ambiental está
focado em questões urbanas, havendo espaço para abarcar questões rurais, que
otimizaria seu potencial de regulação econômica.
Voz e Prestação de Contas
Em
relação à prestação de contas para a população em geral, o i-ambiental trata do
Plano de Resíduos da Construção Civil, caso não tenha (Q20). Assim como é feito
nos indicadores tratados anteriormente nesta série, seria interessante sugerir
que os municípios tenha um trabalho didático de divulgação de sua política para
resíduos sólidos.
Controle da Corrupção
O
i-Ambiental aborda o controle de possíveis desacordos com a lei na “Q19”, sobre
habilitação junto ao Conselho Estadual do Meio Ambiente para licenciar
empreendimentos de impacto local. É um indicativo de como é feita a fiscalização
e impedimento de determinados tipos de empreendimentos tem causado danos
enormes, como esgotamento de nascentes, assoreamento e desmatamento de matas
ciliares, que causam enchentes cada vez maiores.
Estabilidade Política
Sobre
instrumentos de estabilidade político-administrativa, que envolve qualificação
dos funcionários, pesquisas e participação da população organizada em conselhos
municipais, os dois primeiros destes três são questionados no IEG-M. Quanto a
capacitação, pergunta-se sobre treinamento do corpo de bombeiros(Q8), e sobre
estudos trata de planos de contingenciamento para provisão de água na Rede
Municipal de Ensino (Q15), rede de Atenção Básica de Saúde (Q16) e para a
população em geral (Q17). Fica a sugestão de incluírem questões sobre os
conselhos municipais de meio ambiente.
Efetividade Governamental
Neste
quesito mostra-se que de fato está-se avaliando os serviços básicos para a
população e uma postura didática, dialógica, e não meramente punitiva.
Pergunta-se sobre educação ambiental (Q4), estímulo ao uso racional dos
recursos por parte dos órgãos municipais (Q5) e programas de melhoria
continuada da qualidade ambiental (Q6): ou seja, avalia se existe um estímulo à
consciência ambiental, uma visão educativa. Quanto ao saneamento básico,
pergunta-se sobre coleta de lixo (Q12), esgotamento sanitário (Q13) e resíduos
sólidos (Q22), deixando bem claro que a prioridade é o serviço à população.
Regulação
Normativa Econômica
Uma
última sugestão é cobrar algum tipo de certificado de responsabilidade ambiental
das empresas com as quais as prefeituras estabelecem contrato.
6) Conclusões
De
uma forma breve tentou-se aqui esboçar algumas linhas gerais sobre como o
Índice de Efetividade da Gestão Municipal aborda a questão ambiental, e algumas
sugestões sobre os subsídios que ele pode oferecer para dar luz a como as
prefeituras podem balizar o Desenvolvimento Sustentável, em seus aspectos
ambientais, sociais e econômicos. É bem verdade que este conceito é ambivalente
em muitos aspectos, mas existem algumas abordagens confluentes, como as de
Amartya Sen (Sem, 2000), Sachs (2004) e Ostrom (1991), ambos tratando de como é
possível promover a governança dos recursos de uso comum de uma forma
economicamente pujante e socialmente justa. Algumas coisas podem ser ajustadas
no i-Ambiental neste sentido, e muito se tem a trabalhar nesta riquíssima fonte
de informação e orientação para a gestão municipal e participação da população,
rumo à um mundo mais equilibrado e uma localidade mais consciente, responsável
e com alta qualidade de vida.
Marcos Rehder
Batista, sociólogo, doutorando em Desenvolvimento Econômico no Instituto de
Economia da Unicamp, pesquisador do NEA+/Unicamp e CEAPG/FGV e-mail:
marcosrehder@gmail.com
Link com os
esboços já publicados desta série sobre “Auditoria de resultados e governança
pública”:
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