Auditoria de resultados e governança pública VI: i-Educação
Auditoria de resultados e
governança pública VI: i-Educação
Marcos Rehder Batista
Introdução: importância e
dificuldades
Provavelmente, a pauta da
educação é a que gera mais polêmica ao se esmiuçar diagnósticos, tanto sobre os
objetivos quanto sobre os resultados das políticas públicas. Isto porque muito
do que se pretende ou alcança é intangível, ou apresenta uma dispersão em
relação ao padrão maior que em outras áreas, dadas as heterogeneidades
individuais quanto ao aprendizado e às diferentes habilidades. Considerando
enorme leque de abordagens pedagógicas, que dão margem para infindáveis
discussões, serão feitos comentários sobre políticas educacionais apenas no
tocante aos mecanismos de direcionamento de recursos dentro da estrutura
federativa e seus resultados demográficos (matriculados e anos de estudo); se
essa limitação de escopo empobrece o diagnóstico, permite uma visão geral capaz
do esforço de distanciamento em relação às convicções e visões de mundo
particulares.
Até então, os esboços desta série apenas
trataram de abordagens e planejamentos, tanto para contextualizar o programa de
trabalho empreendido aqui quanto discutindo questões relativas ao planejamento
da gestão municipal, requisito para a elaboração e implementação de qualquer
conjunto de políticas públicas. A partir de agora serão tratadas as áreas de políticas
públicas em si, as soluções específicas para os problemas concretos da
população, as demandas dos gastos que uma prefeitura faz, objetivos finais dos
recursos que ela recebe, enfim, os objetos dos trabalhos de auditoria dos
tribunais de contas tanto em suas avaliações de conformidade com a lei quanto
no caso investigado aqui, as auditorias de resultado ou operacionais, cujos
critérios estão sintetizados no Índice de Efetividade da Gestão Municipal.
Pode-se dizer que, por
concepção, a educação é a área de política pública capacitadora dos potenciais
das pessoas por excelência. Independente do sentido de liberdade para onde ela
aponta, sempre busca habilitar a algo do que ainda nãos e era capaz. É a pedra
de toque na busca do que Amartya Sen (Sen, 2000; Abrucio, 2018) chama de
“liberdade substantiva” em sua abordagem das capacitações, capaz tanto de
viabilizar a liberdade material quanto vislumbrar liberdades emancipatórias
como direitos civis ou modelos de desenvolvimento mais consistentes que a
impossibilidade de definição de objetivos claros da “mão invisível (que muitas
vezes se mostra em forma de “mão grande”, “mão santa”, “mão boba”, ou até uma
bela bofetada). A educação, tanto em sua trajetória “stricto sensu” como
qualificação ou extensão, é o que permite a assimilação de inovações capazes de
evoluir de empreendimentos simples e populares à negócios sustentáveis e
sustentados, ajudando a compreender a importância das iniciativas de
autoaprendizado do empreendedorismo coletivo (Sachs, 2004).
Entendendo a dinâmica pedagógica
como um processo histórico, assim como as consequência de suas políticas, pode
ser interessante algumas palavras sobre a i) organização federativa de nossas
políticas públicas, caminho entre o Governo Federal e os municípios, especificamente
na área de educação, depois um ii) breve histórico de nossas políticas
educacionais até o iii) contexto atual nos governos Lula-Dilma-Temer, para
finalmente tratar de iv) como o IEG-M concebe o i-Educação e v) os critérios de
avaliação do i-Educação dentro dos princípios de governança pública do banco
mundial. Por fim, algumas palavras sobre esta questão na atual gestão e ideias
sobre agendas futuras.
i) Organização
federativa de nossas políticas públicas
As políticas públicas essenciais foram estabelecidas
no Brasil pós-1988 em uma estrutura federativa essencialmente focada na
implementação dos programas sendo coordenada pelos municípios, com uma pesada
carga dos recursos federais sendo repassados diretamente para as prefeituras.
Este foco das políticas públicas nas realidades e nas dinâmicas locais foi
largamente estimulada por agências internacionais, como Nações Unidas, Banco Interamericano de
Desenvolvimento e Banco Mundial, e recebeu aparato metodológico sólido também
de fora do país (Farah et al, 2005), consolidando tanto as potencialidades
quanto as possíveis fragilidades deste desenho institucional.
É
bem verdade que muitas das políticas públicas já estavam em grande medida nas
mãos das localidades desde os anos 1970, sobretudo no caso da educação, com
responsabilidades e repasses diretos para serem geridos onde mora a população
no que tange ao que chamamos hoje de ensino fundamental, mesmo que até meados
dos anos 1990 tenha acontecido de modo esparso (Negri, 2014). Porém, a municipalização
foi consolidada principalmente por dois aspectos que definitivamente acentuaram
esta característica: a definição dos “municípios” como parte da federação, como
estados e união, e por consequência disso a implementação de políticas diretas
para as cidades que duram a décadas e assim puderam ser avaliadas e
amadurecidas (como FUNDEFF/FUNDEB).
Para
muitos, a predominância de repasses obrigatórios, dando considerável
independência aos poderes locais na execução dos programas, dificulta o
controle da União sobre as políticas, inviabilizando um projeto nacional na
educação. Esta parece ter sido uma realidade quando o Governo Federal se
encontrou desprestigiado, ficando a boa governança dos processos na dependência
de uma articulação política competente em termos gerais (Abrucio e Segatto,
2017). Em todo caso, a União assumiu um papel mais coordenador e avaliador (não
apenas no ensino), com algumas tentativas de intervenção direta, principalmente
em aspectos transversais. Mas as tensões entre diretrizes gerais e
implementação local continuaram.
ii) Breve
histórico de nossas políticas educacionais
Desde a independência a União
relega o que chamamos hoje de ensino básico à marginalidade, priorizando o
ensino superior, tal que a formação inicial do cidadão seria incumbência dos
estados e municípios ou mesmo da iniciativa privada, caracterizando uma
conjuntura educacional, no mínimo, dual: qualidade para as classes mais
abastadas, operacionalidade ou mesmo precariedade para as menos. Houveram sim
prelúdios de universalização, como na lei Lei 5692/1971, que canalizou recursos
e o fim do exame de admissão, mas os resultados ficaram abaixo do esperado no
2º Grau (Abrucio, 2018). Todavia, 4 mudanças substanciais ocorreram na
Constituição de 1988: obrigatoriedade de matrícula de crianças e adolescentes
no ensino fundamental, mecanismos de participação da comunidade na governança,
paulatina implementação e instrumentos de avaliação e um arranjo federativo
claro, com infantil e Fundamental I com municípios, Fundamental II e Médio com
Estados e superior sob responsabilidade federal (idem).
O FUNDEF foi sem dúvida um marco
na capacidade da União em adquirir um tipo de protagonismo que simultaneamente
consegue implementar um projeto nacional mas respeita as particularidades na
hora da implementação. Conseguiu resultados agudos nas matrículas no ensino
fundamental, e em seu período de vigência apresentou melhora sem igual se
usarmos como parâmetros medidas internacionais como o PISA (Negri, 2014). Se
num primeiro momento acudiu uma demanda urgente no ensino fundamental, exigiu
uma extensão dos investimentos para o ensino médio (pois se mais gente se
formou no fundamental, foi para o médio), pauta que junto com a necessidade de
incentivo ao ensino infantil levou à reformulação do programa, com sua
transformação em FUNDEB (Abrucio, 2018; Abrucio e Segatto, 2017). Os resultados
deste segundo momento são menos claros e pouco podem ser avaliados segundo os
mecanismos tradicionais de avaliação, focados principalmente no aprendizado da
língua materna e matemática, pois trata de conhecimentos muito mais plurais
quando trata de ensino médio, que exigem instrumentos mais sofisticados de
diagnóstico. De qualquer forma, esta continuidade permitiu avaliações,
reformulações e amadurecimento das políticas, que se concretizou no que ficou
conhecido por “Compromisso Todos Pela Educação”, de 2007.
iii) Contexto
atual nos governos Lula-Dilma-Temer
Além da ampliação natural do
FUNDEF, pode-se dizer que o PDE de 2007 implementou de forma mais objetiva o
estímulo ao debate de novas pautas, como gênero e história da África, além das
cotas raciais ou para oriundos do ensino público nas universidades, estas
últimas medidas tornando algo normal novos setores terem em seu leque de
perspectivas a continuidade no ensino; este efeito é fundamental, dado que
muitas pesquisas mostram que quanto mais tempo na escola os pais tiveram,
melhor costuma ser o aproveitamento dos filhos (Abrucio, 2018). Pode-se dizer
que dado o primeiro passo nos Governos FHC, focados na língua portuguesa e em
matemática, diversificou-se o leque de ensino e as estratégias de atração,
mesmo que estas não tenham mantido a vertiginosa atração atingida entre
1994-2002 (Negri, 2014).
Neste PDE vale destacar um
programa específico chamado “Mais Educação”, que marcou este segundo momento
pós-FUNDEF radicalizando algumas mudanças já desenhadas pela natureza do
governo petista (Capuchinho e Crozatti, 2018). Na medida em que este programa se
caracterizava por direcionar recursos direto para as escolas comprarem material
de apoio e infraestrutura, quebrava a tendência de delegar à esferas
subnacionais a implementação das políticas, criando uma linha direta com as
instituições de ensino básico sem passar pelos estados e prefeituras. Pode-se
dizer que há uma quebra institucional de centralização das políticas, não
direcionado para o reforço do núcleo comum mas nos temas transversais abordados
por este programa (esportes, saúde pública, cultura, economia, educação
ambiental).
Um detalhe importante é que na
medida em que estava focado em áreas que não eram matemática e língua
portuguesa, este programa não podia ser avaliado por instrumentos como o PISA,
o que levou a diagnósticos negativos injustos que não avaliavam a pluralidade
de conhecimentos empreendidos (Fundação Itaú Social, 2015). Talvez uma boa
medida para uma avaliação abrangente seria um estudo baseado na evolução das
notas no Enem, que cobra conteúdos mais vastos, além de redação, de modo que
uma avaliação ampla apenas seria possível ao final do ensino básico.
Infelizmente, apesar de ter atingido 58.600 escolas em 2014, com a crise de
2015 não foram lançados mais editais, e o programa passou por um esvaziamento
durante o Governo Temer (Capuchinho e Crozatti, 2018). Pior que isso, uma
quebra de diretrizes levou à uma instabilidade programática no atual governo,
que teve 3 ministros da educação em menos de 2 anos, com cortes ainda maiores
de recursos, problemas que serão retomados nas considerações finais.
iv) Como o
IEG-M concebe o i-Educação
Trazendo para o escopo da gestão
municipal e considerando que a orientação e a avaliação da execução dos
programas é atribuição da União e dos estados, o IEG-M pode, através do
i-Educação, avaliar se a administração local foi efetiva em usar os recursos
para atender às orientações das Secretarias Estaduais e, sobretudo, aos padrões
propostos pelo Ministério da Educação (TCE SP, 2014; TCE SP, 2020). Também
discorre sobre a capacidade da administração em promover o bem estas e a
qualidade de vidas de todos os envolvidos na comunidade escolar, no que se
refere a creches, pré-escola e Ensino Fundamental I. Inclui informações sobre
avaliação escolar, Conselho e Plano Municipal de Educação, infraestrutura,
merenda escolar, qualificação de professores, transporte escolar, quantitativo
de vagas, material e uniforme escolares (TCE SP, 2015; IRB, 2016).
Um estudo publicado em 2018
apontou que não há correlação estatística entre os resultados atingidos no
i-Educação e em indicadores de avaliação da educação como Prova Brasil e IDEB
(Bezerra Filho et al, 2018), reproduzindo comparações sugeridas pelo próprio
Instituto Rui Barbosa (IRB, 2016), e que mostra prudente ser contextualizado. O
trabalho de 2018 compara os dados do i-Educação com os demais indicadores no
ano de 2015 através de análise de regressão linear, o que 1) não imputaria
necessariamente uma relação de causalidade, além de 2) desconsiderar que o
IEG-M fala de planejamento de oferta das condições para o processo educacional,
o que seria verificável apenas ao final do ciclo, dado que os dados de 2015 da
Prova Brasil trariam os resultados do que foi implementado anos atrás.
Em todo caso, este estudo diz que o i-Educação foca nos gastos com
infraestrutura, o que foi indicado em 2014/2015 mas já não consta no de 2020,
além de colocar com bastante clareza que, por exemplo, qualificação de
professores e conformação do Conselho Municipal de Educação são também
critérios. No sentido de expor os critérios de avaliação deste indicador a
próxima sessão trará as questões que o compõe, dentro dos parâmetros de
governança pública indicados pelo Banco Mundial, que orientam sempre este olhar
sobre a planilha de questões do IEG-M.
v) Os critérios
de avaliação do i-Educação
Seguindo os critérios governança pública já usados para
descrever os diferentes indicadores do IEG-M, vale recordar as 6 dimensões
apontadas pelo Banco Mundial (Kaufmann et al, 2010; Cruz e Marques, 2013):
1.
força da lei:
conformidade com regras e controle da sociedade sobre este processo
2.
voz e prestação de contas: sociedade
avalia resultados, tributação e investimentos
3.
controle da corrupção:
capacidade institucional de julgar compromisso dos agentes
4.
estabilidade política:
mecanismos de resiliência e adaptação
5.
efetividade governamental:
capacidade de implementar políticas de realizar resultados
6.
regulação normativa econômica: modo com
que se relaciona com parceiros privados
A
seguir trago algumas palavras sobre como e quais questões do i-Educação tratam
cada um destes 6 itens, mencionando os temas em suas respectivas questões.
Força
da lei
Neste primeiro critério de
governança pública foram colocadas as questões relacionadas à conformidade com
a lei propriamente dita. Trata aqui sobre o PME (Questão 8), sem entrar em
maiores detalhes, conformidade com leis sanitárias (Questão 18), de segurança (Questão
60) e qualificação formal dos professores (Questão 19). Como é de esperar de
uma avaliação de um tribunal de contas, o principal foco fica a respeito do uso
de repasses para os municípios vindos das esferas federal e estadual, sobretudo
no que se refere ao FUNDEB (Questões 45 e 46). Ou seja, não se avalia adequação
do PME às orientações pedagógicas federal e estadual, e isso em muito explica o
descompasso entre os resultados atingidos em outros instrumentos de avaliação e
o IEG-M. Em todo caso, não faria sentido mais um instrumento de avaliação sobre
temas que contam com vários outros meios de avaliação; o foco aqui são elementos
materiais e protocolares, licitáveis e auditáveis.
Voz
e prestação de contas
Quanto à voz e prestação de
contas trata-se de como o poder público dá informações sobre procedimentos cotidianos
e seus gastos, de modo a qualquer cidadão ou organização não governamental ter
respeitado seu direito ao acesso aos serviços e ao controle sobre como são
usados os recursos públicos. A “Questão 10” trata da acessibilidade às escolas
e suas dependências e existência de área de recreação (quadra), permitindo o
uso do equipamento como espaço de socialização da comunidade. Já a “Questão 11”
trata da transparência dos gastos com manutenção, e as 14 e 17 tratam da
divulgação do que é dado na merenda, algo fundamental para averiguar a coincidência
entre o que é comprado e o que é servido. Esta mesma função de levantar mercadorias
que são compradas e entregues à população estão nas questões 37 (sobre material
didático) e 38 (sobre uniformes), e a fiscalização de possíveis irregularidades
é questionada na “Questão 30”, sobre a capacidade fiscalizadora do Conselho
Municipal de Educação. Assim
como no caso de conformidade com a lei, em Voz e participação não se
orienta a fiscalização dos conteúdos dados, garantindo a liberdade para a
escola e, em última instância, ao professor, que são de fato objeto de
avaliação, mas por parte dos órgãos competentes da área de educação
Controle
da corrupção
Considerando que no i-Planejamento
e no i-Fiscal já existe uma avaliação de instrumentos de controle de corrupção,
e que esta parte é responsabilidade destes setores na maioria dos municípios,
pouca coisa é tratada a respeito dentro da gestão da educação. Aqui, tem-se as questões
63 (especificamente sobre o conselho de controle do FUNDEB, colocada aqui
porque trata-se de um instrumento específico de controle da corrupção sobre o
fundo) e 64 (o mesmo sobre o Conselho de Alimentação escolar).
Estabilidade
política
Aqui vem as questões relativas a
estudos, diagnósticos e informações fundamentais para elaboração do
planejamento, assim como sobre registo e frequências de reuniões do Conselho
Municipal de Educação, órgão por definição capaz de assimilar a realidade
educacional e definir soluções para problemas, tornando o sistema mais
adaptável. Já na “Questão 2” fala-se sobre pesquisa/estudo sobre necessidade de
vagas, o mesmo ocorrendo nas questões 3 e 4, e a “Questão 5” sobre aproveitamento,
incentivando o uso de outros indicadores específicos sobre questões pedagógicas
(caso do PISA). Também há uma questão sobre incentivo ao aprendizado (21),
especificamente sobre o estímulo à leitura. Na “Questão15” pergunta-se se há um
planejamento sobre as rotas do transporte escolar, e na 10 se há registros do
Conselho de Alimentação Escolar sobre a aceitação do cardápio por parte dos alunos.
Observa-se até aqui que são questões sobre a adequação entre o que é oferecido
e as demandas particulares, foco do processo de adaptação e evolução da gestão
do sistema. Por último, na “Questão 43”, pergunta-se sobre as reuniões do
conselho ocorridas no último ano de exercício.
Efetividade
governamental
Neste quesito vem as questões diretamente relacionadas à efetividade nas atribuições da prefeitura, como controle da evasão (Questão 1, com vários subitens, dado que muitos repasses são proporcionais ao número de matrículas). As questões 6 e 7, apesar de tratar de indicadores, foram colocadas neste item porque tratam de diagnósticos de qualidade, questões materiais e logísticas, e não ao resultado final, o aprendizado; logo, mais ligados à infraestrutura e à demografia do que questões pedagógicas. Também à perguntas sobre infraestrutura para uso de informática (9) e biblioteca (36), além de informações sobre tamanho das salas (62) e turmas por série (61). Enfim, são atribuições sobre infraestrutura, maior foco de cobrança sobre a prefeitura, dado que questões didáticas sobrecaem mais sobre direção das escolas e professores, e estão mais relacionadas ao tópico anterior. Questões menos auditáveis, por isso não estão em Voz e participação e Controle da corrupção.
Regulação
normativa econômica
Em relação ao papel dos gastos
com educação na indução do desenvolvimento, foco da regulação, como incentivo
para comprar de micro e pequenas empresas, identificação dos setores onde mais
se concentram os gastos (gráficas ou material de limpeza, por exemplo), muito
pouco é tratado pelo i-Educação: por um lado, algo que poderia acontecer dada a
cota de gastos no setor, por outro denota uma preocupação com o não
aparelhamento econômico de um serviço essencial, o que também é digno de aplauso.
Vale nota que duas questões são sobre uso dos recursos na valorização dos
professores em salários e cargos (40 e 45), além da “Questão 46” perguntar
sobre, no total, o percentual do total de receitas em atividades de ensino.
Considerações
finais: atualidade e uma agenda futura
Apesar de não considerar a comparação
entre o i-Educação e indicadores de desempenho escolar válidos para avaliar a
gestão educacional de um município, tenho que admitir a importância deste
paralelo em identificar discrepâncias entre condições de infraestrutura e
investimento e resultados finais; existem outras carências que não apenas
investimento, o que não descarta a importância destes. No tocante à questões
licitáveis e auditáveis o IEG-M cobre o fundamental, e dá elementos para
iniciar uma associação entre estes e resultados. Para entender o IEG-M é
preciso precisar a que ele se propõe e a que ele não se propõe. Quanto a outros
elementos fundamentais não cobertos pelo índice, como critérios do PME e orientações
pedagógicas gerais, a tendência é que nos últimos 5, 6 anos as discrepâncias se
tornem maiores, dada a instabilidade com que a matéria é tratada em nível
nacional.
A construção de uma agenda para
retomar o aprimoramento da educação pública no Brasil ainda deficitária, apesar
dos avanços nos últimos 30 anos, começa por superar a falta de urgência dada ao
tema pela própria população, como indica o professor Fernando Abrucio, da
EAESP/FGV. Segundo ele, 5 pilares seriam fundamentais para um novo ciclo de
avanços no ensino (Abrucio, 2019): qualificação docente, maiores atrativos para
a profissão docente, qualidade na gestão do sistema e das instituições de
ensino, sistemas educacionais focados no desempenho dos alunos e, por fim,
reformas educacionais orientadas pela participação dos atores da comunidade escolar.
É uma agenda abrangente e de fácil assimilação, algo extremamente importante
dada a heterogeneidade dos recursos humanos envolvidos, e todos estes estão
cobertos pelo i-Educação, menos exatamente o que trata do sistema de ensino
(pois o IEG-M não se envolve na questão pedagógica), sinal de que o as
orientações dos tribunais de contas podem estar no caminho certo.
Marcos Rehder
Batista, sociólogo, doutorando em Desenvolvimento Econômico no Instituto de
Economia da Unicamp, pesquisador do NEA+/Unicamp e CEAPG/FGV e-mail:
marcosrehder@gmail.com
Link com os
esboços já publicados desta série sobre “Auditoria de resultados e governança
pública”:
https://rbsustentabilidade40.blogspot.com/2021/01/o-iegm-e-transformacao-sustentavel-nos.html
Referências
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