Auditoria de resultados na governança pública II: implementação
Tribunais de contas, IEG-M e Estados & Governos 4.0
Marcos Rehder Batista
Ao longo dos últimos 200 anos tivemos mudanças consideráveis a respeito do que se pode chamar de “boas práticas de gestão”, sobretudo porque as próprias noções de Estado e Governo não são mais as mesmas. Principalmente a partir dos anos 1970 ocorreram transformações disruptivas no modo de se governar resultantes de mudanças na relação entre Estado e Sociedade Civil, que alteraram as demandas para governança e, com isso, tornaram-se urgentes alterações nos objetivos dos mecanismos burocráticos. Para se levantar as consequências da adoção da “auditoria de resultados” e mecanismos de interação como Escolas de Contas por parte dos Tribunais de Contas (TC’s) e sua relação pedagógica com governos e sociedade, é preciso discorrer sobre os desafios das mudanças estruturais decorrentes disso. Compreender as mudanças nos procedimentos e objetivos dos Tribunais de Contas é um ponto chave para agentes locais planejarem como transformar suas orientações de boas práticas de gestão em capital político, e assim estarem motivados a não só aplicar como difundir estes princípios na sociedade. Este segundo texto dos 12 sobre o IEG-M traz algumas questões sobre estes desafios das mudanças institucionais demandadas pela sociedade e pela própria noção contemporânea de Estado.
Se no calor da disputa eleitoral
do ano passado focou-se nas coalisões de mandados e não de partidos para se
entender o papel nas políticas públicas como inovações gerenciais
institucionais (Batista, 2020; Freitas, 2019), trazendo-se à luz alguns
trabalhos nacionais sobre a relação entre políticas públicas e o combate ao
clientelismo (Speck, 2004), num segundo momento definiu-se o Instituto Rui
Barbosa como instituição que baliza todas as outras na definições de “boas
práticas de gestão”, assumindo-se o IEG-M como materialização dos critérios de
efetividade imersa na conformidade com a lei.
Neste terceiro esforço de ambientação dos desafios da investigação,
necessário para aí sim partir-se para um mergulho na metodologia do índice,
será feito um mapeamento das condições onde este recurso tecnológico (o índice)
foi implementado, utilizando o framework teórico da IAD (Institutional Analisys
and Development) de Elinor Ostrom (2005): digamos que neste texto as condições
de implementação serão organizadas de acordo com as “variáveis externas” i) comunidade
(Sociedade, Estado & Governo), ii) normas (Desafios para o contexto
burocrático do Tribunais) e iii) recursos (a implementação do IEG-M), que não
serão tratados aqui conforme suas características técnicas mas segundo seu
processo de implementação (sobre as características técnicas será tratado no
próximo texto).
Vale reforçar a importância em se usar uma abordagem com a IAD neste
estudo, posto que prioriza mapear e analisar como políticas públicas mobilizam e
vinculam agentes e são executadas ao modo deles, desenhando os potenciais de
ganhos políticos e vantagens para diversos setores da sociedade. Para os
políticos, este estudo é útil porque ajuda a pensar fortalecimento eleitoral; político
bem intencionado que não ganha eleição não implanta boas práticas e bons
projetos. A população se empodera compreendendo melhor o processo e descobrindo
caminho para participação. Um trabalho desta natureza pode contribuir com os
Tribunais de Contas para uma melhor compreensão tanto das consequências de suas
iniciativas quanto sobre como recorrer à sociedade para aprimorar a auditoria
externa. Também o terceiro setor pode tirar proveito do tipo de análise
proposta aqui, pois pode aprimorar o uso dos recursos oferecidos para
prospectar necessidades de suas pautas e formas de solucionar junto com poder
público local.
Comunidade: um novo contexto de Estado & Governo 4.0
Uma série de estudos sobre a relação entre auditoria externa pública e sociedade se consolidaram no Brasil desde os anos 1990 a partir do trabalho de Guillermo O’Donnell (O’Donnell, 1991; 1998), girando em torno do conceito de accountability vertical e no conflito entre as demandas atuais e desafios para adequação da natureza orgânica das burocracias à esta nova realidade. É claro que definir esta nova dinâmica da burocracia sob a alcunha de “Estado 4.0” e chamar o novo modo de promover a sua governança de “Governo 4.0” exige uma série de cuidados para que os estudos não se percam nas tentações de modismos, necessitando ao menos de uma sinalização sobre o que há de essencialmente novo e balizando o framework por abordagens já clássicas, e a partir delas chegar ao que pode ser considerado diferente nesta “Revolução 4.0” multisetorial. Respeitando que estes conflitos normativos da burocracia serão tratados na próxima sessão, reservo-me neste ponto a esclarecer que além da accountability horizontal, que consiste na fiscalização do governo por instituições também estatais como os Tribunais de Contas, a sociedade também quer formas mais efetivas e dinâmica de aprovar ou não seus governantes, além de participar da gestão, e isso exige uma transparência cada vez maior dos “Tribunais”, para que as pessoas tenham subsídios para julgar e opinar; este processo de controle social e participação denomina-se accountability vertical. Fica claro que não só os diagnósticos da “auditoria de resultado” como o processo de aprendizado exigem uma abertura dos tribunais para um papel também de aprendizagem e difusão de boas práticas de gestão, e nas próximas linhas serão levantadas algumas questões sobre esta sociedade, os órgãos e governos que irão aprender neste processo a partir de suas características.
Um trabalho seminal que vai
razoavelmente ao encontro das discussões em torno do conceito de accountability
vertical foi apresentado no esboço para uma agenda de pesquisa em Políticas
Públicas de Valeria Costa, do Departamento de Ciência Política da Unicamp
(Costa, 2015). Ele sustenta que para haver efetividade na implantação e
políticas públicas é necessária uma consonância entre Estado e Sociedade, a
conquista da legitimidade, e por isso é difícil atingir bons resultados
resumindo-se apenas à abordagem do “Ciclo de Políticas Públicas”, onde o
planejamento fica no eixo implantação-avaliação e dá menos relevância aos
agentes envolvidos no processo (inclusive, os usuários). Aliás, a própria
importância dada ao desenvolvimento e às políticas públicas como meio para
atingi-lo não fazia sentido num primeiro momento do Estado Moderno, voltado
para expansão e dominação do território, que é definido pelo autor como “Estado
versão 1.0”. Tal estágio é sucedido por um momento em que o Estado se torna
também refém de seu território, sendo obrigado a ocupar e desenvolver este
espaço e sua sociedade, dando origem à pauta do desenvolvimento e das políticas
públicas; esta fase é dada como “Estado versão 2.0”, e é caracterizada pela
sociedade de massas estabelecida no contexto da Segunda Revolução Industrial
(ou, Indústria 2.0).
A chamada Sociedade
Pós-Industrial, deflagrada pela contestação da massificação e pela organização
de movimentos pelos direitos civis de minorias que inundaram o mundo ocidental
após os anos 1960, traz um novo contexto. Esta tendência à personalização e à
identidade também se manifestou na economia através da produção flexível e dos
produtos cada vez mais focados em satisfazer nichos; na esfera do Estado
aconteceram experimentos estruturais como orçamentos participativos, conselhos
deliberativos em todas as esferas e mesmo cooptação de lideranças identitárias
e setoriais em cargos na burocracia nomeados por governos, e partidos voltados
para parcelas específicas da população multiplicaram-se. É bem verdade que
partidos para classes específicas sempre existiram, dos jacobinos aos Partido
Trabalhista Inglês e Democratas Cristãos, minorias sempre defenderam reconhecimento
e a cooptação sempre fez parte da renovação das burocracias (Selznick, 1966). Mas
é possível sim encontrar um grau de legitimidade nunca visto nestas ações como
vimos neste momento especial identificado por Valeriano Costa, e apesar de ele
não ter nominado esta etapa, por analogia à própria lógica de seu texto podemos
naturalmente chama-la de “Estado versão 3.0”.
Antes de partir para um desenho
conceitual de sua proposta de nova agenda para estudos de Políticas Públicas o
autor reconheceu uma espécie de esgotamento do modelo das militâncias
identitárias heterogêneas, dando como exemplo os protestos de meados de 2013 no
Brasil. Estes movimentos não se caracterizaram por representarem minorias, mas
sim pela massificação de várias criticas contra as formas tradicionais de
gestão e seus desvios, inclusive rejeitando movimentos sociais identitários e
organizações partidárias (Freitas, 2019), foram pulverizadas e sem liderança
unificada. Depois da publicação da palestra tivemos pelo menos 1 movimento de
mesma natureza: os protestos contra o racismo de 2020, este com uma polarização
que reflete a reorganização da sociedade dentro da oposição
conservadores/progressistas. Temos agora a exigência de um Estado que precisa
ser capaz de dominar o “Ciclo das Políticas Públicas”, incluir minorias, mas
também reconhecer a sazonalidade das identidades e a necessidade de dados e
parâmetros capazes de adequação à uma infinidade de demandas, nova configuração
que possibilita o uso do termo “Estado versão 4.0”.
O uso dos termos “Estado 4.0” e seu respectivo “Governo 4.0” não só
obedece a lógica da tipologia proposta pelo professor da Unicamp como está em
voga em agendas de pesquisa mundo afora (Sagarik et al., 2018; Kowalkiewicz e
Dootson, 2019) e no Brasil, inclusive dentro dos TC’s (Nogueira de Sá e Detoni,
2019). Em suma, todos eles se referem à capacidade de monitorar dados de todos
os processos da gestão publica e disponibilizá-los de modo transparente,
dinâmico, compatível com outros bancos de dados e conectável com outras
plataformas e aplicativos, permitindo o gerenciamento de tudo que acontece, a
mobilização de várias pautas e assimilando tanto estas demandas como os novos
participantes nos processos de formulação e implantação das políticas públicas.
Ou seja, oferecer informação acessível exige tanto uma postura didática por
parte dos órgãos burocráticos de disseminação de boas práticas de gestão (cuja
solidez destes princípios é fundamental, diante do leque de demandas inovadoras
que surgirão deste empoderamento social) quanto novos mecanismos para
incorporar novos atores nos processos decisórios. A adaptação à estas novas
exigência consiste em um desafio grandioso para um órgão de accoutnability como
um Tribunal de Contas, cujos procedimentos nem sempre podem ser totalmente
transparentes, pois isso facilitaria o jogo de tráfico de influência de acordo
com o acesso à informação por parte dos fiscalizados (agentes políticos, que
tem poder de influência). A próxima sessão será sobre esta necessidade de
adequação normativa aos novos tempos nas burocracias do Tribunais de Contas, e
como o IEG-M e as Escolas de Contas são reflexos desta necessidade neste
contesto que aqui arriscou-se chamar de “Estado 4.0”.
Em trabalho recente, Rocha,
Zuccolotto e Teixeira (2020) apontam que as dificuldades dos Tribunais de
Contas em se adequar as condições de accountability vertical vem exatamente
desta característica de “Panótipo”, em que parecem ver tudo, mas não serem
vistos por ninguém. Tal como Valeriano Costa, eles concordam que é uma
característica das burocracias a concentração de poder através da falta de
clareza nas regras e, sobretudo, nos procedimentos, concepção herdada da
abordagem weberiana a respeito do aparato estatal. Não se pode negar a
necessidade de reservas por parte de quem investiga, o que não justifica o
extremo insulamento dentro do qual estas instituições se colocavam até a
constituição de 1988 e que hoje buscam atenuar, sobretudo, a partir de
iniciativas pedagógicas e transparência dos processos, mesmo havendo poucos
mecanismos de participação. É possível dizer a partir do estudo dos autores que,
se há dificuldades em promover mecanismos de participação nos processos e
julgamentos das contas (pois há relações clientelistas de dependência que podem
condicionar esta participação), pode-se aprimorar mecanismos de transparência
sobre prestações de contas e processos de análise dos tribunais, além das
ouvidorias.
Tudo bem que esta abertura
realmente tem seu impacto sobre a permeabilidade da burocracia sobre a
sociedade, pois a própria forma com que as informações são disponibilizadas
podem induzir a forma com que acontecerão as ações coletivas sobre a estrutura,
sendo mais um requisito no planejamento desta Política Pública. Consequentemente,
virão demandas sociais que podem afetar a organização dos TC’s e assim levar a
outras mudanças normativas na atividade destes órgãos. Todavia, recorrendo à
terminologia do sociólogo britânico Anthony Giddens (1990), trata-se de um
sistema perito (artefato tecnológico) que é usado sem a possibilidade de
diálogo entre seus criadores e seus usuários, consistindo em um mecanismo de
desencaixe (que permite o fornecimento de algo sem interação direta) carente de
algo que promova um reencontro entre os agentes que permita o processo de
reflexividade (que são as mudanças institucionais/normativas provocadas pelas
inovações inerentes às ações individuais). Ou seja, para um aprimoramento da permeabilidade
(e com ela, o de aprendizagem) seria necessária a criação de um mecanismo de
interação face-a-face, como seria uma participação ativa dos atores sociais
numa accountability vertical. Uma alternativa seria a criação de mecanismos
normativos institucionais que viabilizassem iniciativas pedagógicas acerca de
boas práticas, que se materializa no esforço da “auditoria de resultado”
oferecido pelo IEG-M.
A implantação deste tipo de
interface entre TC’s, agentes políticos e sociedade foi o foco do trabalho de
Fernandes, Fernandes e Teixeira (2018), onde trazem a importância do
aprimoramento das ouvidorias, escolas de contas e participação de redes de
defesa da integridade pública. Eles destacam que muito além de garantir o
direito dos cidadãos ao acesso às informações, estas possibilidades permitidas
por inovações normativas levam à construção de uma mão dupla na permeabilidade
entre instituições e sociedade, na medida em só havendo mecanismos de accountability
vertical que hoje é possível uma accountability horizontal. Isto porque a dita
onisciência panóptica dos tribunais é utópica, sendo que detalhes sobre o que
acontece só podem chegar através da iniciativa dos cidadãos, e com isso torna-se
fundamental a aprendizagem sobre boas práticas de gestão por parte dos cidadãos
e o funcionamento das ouvidorias para denuncias sobre os gestores ou mesmo a
respeito de irregularidades internas nos TC’s. Escolas de contas e redes em
defesa de boas práticas (que podem surgir a partir da legitimação do IEG-M)
podem aproximar a população das agências de auditoria externa pública e
encorajá-la a manifestar-se via ouvidorias. Talvez o fato de Gustavo Fernandes,
autor principal do estudo, ter feito parte do staff do TCE SP e ter sido um dos
idealizadores do IEG-M possa ter feito com que a abordagem do trabalho encaixe
tanto com as questões levantadas nesta série exploratória, e mesmo com os
objetivos manifestos das cartas emitidas por entidades representativas dos conselhos
dos tribunais mencionadas no artigo anterior (BATISTA, 2021).
Pode-se dizer que tanto demandas
externas aos Tribunais quanto a conscientização de necessidades estruturais de
nosso contexto social contemporâneo levaram a mudanças institucional-normativas
(ou, ao menos, desejo por estas mudanças). A partir da breve discussão esboçada
nesta sessão é possível contextualizar as forças sociais e demandas
institucionais que condicionaram o desenvolvimento dos mecanismos de avaliação
de desempenho correlacionados aos IEG-M, e que papel estes cumprem no
aprimoramento da relação entre burocracia e sociedade, gerando padrões de
“Governo 4.0” dentro de um “Estado 4.0”. Por isso é tão importante o uso de uma
abordagem que dê conta tanto da análise do aparato institucional como da
dinâmica dos atores envolvidos nas e pelas inovações institucionais, realçando
a relevância em se pensar este processo sob o viés da IAD. Contextualizadas as
condições sociais (comunitárias) e institucionais (normativas) em torno da
implantação dos mecanismos de auditoria e aprendizagem de boas práticas de
gestão, seguem algumas palavras sobre o histórico da implantação destes
recursos tecnológicos de uso comum.
Como já foi apresentado no texto
do final de janeiro, a implementação do IEG-M pelo Tribunal de Contas do Estado
de São Paulo aconteceu sob coordenação do então recém empossado conselheiro
Sidney Beraldo, que já havia coordenado o Índice de Vulnerabilidade Social
quando foi presidente da Assembleia Legislativa paulista e conheceu os
fundamentos da Secretaria de Gestão Pública quando comandou a pasta. Trata-se
de uma iniciativa que já vinha sendo idealizada e foi aprimorada neste momento.
Ao longo de 2013 o índice de efetividade terminou de ser planejado e em 2014
foi consolidado, tendo os resultados divulgados em 2015. Nas palavras do então
presidente do TCE SP, que abrem o primeiro relatório do “índice”, “cidadão hoje
reivindica — com legitimidade — o acesso a elementos de informação que lhe
permitam avaliar os resultados das ações dos gestores públicos e sua adequação
aos compromissos assumidos com a sociedade”, sendo o IEG-M um “instrumento que
se dispõe a evidenciar a correspondência das ações dos governos às exigências
das comunidades” (TCE SP, 2015; p.5). Ou seja, pretende declaradamente
sintetizar a discussão aqui feita.
Uma característica importante
deste índice é que ele vem exatamente em oposição aos dados meramente
relacionados às características econômicas dos municípios, como PIB/hab ou PIB
por setor, abrangendo outras dimensões do bem estar como saúde, educação e
conservação das cidades, olhando também para infraestrutura e não somente para
número de vagas, anos de escolaridade ou taxas de mortalidade (Passos e Amorim,
2018). Ele realmente não aborda questões relacionadas diretamente à economia,
mas tem enorme potencial para ser compatível com indicadores como Gini ou mesmo
o Índice de Vulnerabilidade, sendo uma tarefa promissora avaliar uso conjunto
com estes. Por outro lado, este foco em questões diretamente relacionadas à
gestão local (dado que desenvolvimento depende em muito de políticas macroeconômicas
alheias ao poder dos municípios) pode tornar o indicador mais atraente aos
olhos dos gestores, sendo que um trabalho particular sobre a relação e
aprendizagem proporcionada pode consistir em trabalhos extremamente frutíferos.
Este potencial foi visto
rapidamente dentro das agências públicas de auditoria externa, tal que o
Instituto Rui Barbosa (IRB) decidiu de imediato adotar o IEG-M em âmbito
nacional, dada a capacidade deste instrumento em empoderar as burocracias
locais e os cidadãos numa relação Estado-rede (Castro e Carvalho, 2017). Já em
2015 iniciou-se uma força-tarefa, e em 2016 apresentou-se um primeiro
levantamento, com 4701 municípios respondendo os questionários e 4037 sendo
validados, tal que 22 estados mais o distrito federal participaram desta
primeira experiência (IRB, 2016). Neste relatório nacional elaborado pelo IRB
utilizou-se o índice em correspondência com outros, como o Índice de
Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM), o Índice de Vulnerabilidade Social
(IVS) e o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB). Hoje todos os
estados do país fazem parte do projeto, com algumas variações quanto aos critérios,
mas respeitando um eixo central de questões, sobretudo quanto ao planejamento e
prestação e contas.
Esta apresentação do processo de
implementação não consiste exatamente no que Ostrom quer dizer ao se referir aos
recursos, às condições materiais e objetivas. Decidiu-se expor sobre a
implantação aqui para na próxima semana sim descrevermos operacionalmente este
recurso tecnológico de uso comum, disponibilizado e aprimorado hoje pela Rede
Indicon, onde são disponibilizados os avanços promovidos no Instituto Rui
Barbosa a partir de sua Vice-presidência de Desenvolvimento e Políticas
Públicas. No blog da Indicon estão todas as informações sobre os critérios
preenchidos pelas prefeituras e os métodos de avaliação sugeridos em nível
federal e consolidados em nível estadual pelos TC’s. Esta centralidade na
orientação será a espinha dorsal da investigação a partir de agora, e a análise
do método a ser empreendida na próxima semana, por se tratar de um método de
avaliação da governança, usará os parâmetros gerais propostos por Ostrom, em
combinação com frameworks específicos sobre políticas públicas (Buta e
Teixeira, 2020; Di Giovanni, 2009; NEPP, 2005; Cavalcante, 2018; Brandão, 2008).
Síntese
Esta segunda etapa da série
pretendeu dar um apanhado de geral de como as perguntas iniciais levantadas em
outubro de 2020 materializaram-se em um objeto, em um projeto de políticas
públicas específico que abrange boas práticas de gestão, e como ele pode ser
inserido nesta relação entre efetividade e capacidade de agregar apoio
político. A construção de uma permeabilidade entre Estado e população consiste
em desafios expostos aqui a partir de autores que consolidaram uma tradição de
pesquisa, e a estes e outros que estão em diálogo durante o processo irá se
recorrer ao longo deste trabalho exploratório. Hoje vivemos a chamada “Revolução
4.0” na economia, e é possível fazer uma analogia entre suas características e
as novas exigências sobre as burocracias públicas e a forma de governá-las
junto à sociedade, correspondendo ao que demonstrou-se poder chamar de “Estado
4.0” e “Governo 4.0”.
A abordagem da IAD oferece a possibilidade de esmiuçar a relação com
vários atores, e focar conceitualmente a análise nesta relação promovida pela
accountability vertical entre TC’s, governos locais e população. Isto permite a
compreensão de meios para construção de uma legitimação política de natureza
burocrática e carismática (em suas novas formas de conquista da relação
pessoal), permitindo inclusive uma releitura da tipologia weberiana das três
formas de dominação legítima. Feita a contextualização teórica, social,
normativa e política da implementação do IEG-M, daqui para frente os produtos a
serem compartilhados deverão ter um caráter muito mais operacional, pelo menos
até as etapas 11 (sobre uso conjunto com outros índices de desenvolvimento) e
12 (conclusões sobre possibilidades de aprendizagem e rede de agentes que podem
se vincular localmente através da assimilação destes princípios de boa
governança).
Marcos
Rehder Batista, sociólogo, doutorando em Desenvolvimento Econômico no Instituto
de Economia/Unicamp, pesquisador do NEA/IE-Unicamp e do SP in Natura
Lab/FCA-Unicamp, líder do projeto RB Sustentabilidade 4.0. E-mail: marcosrehder@gmail.com
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