Auditoria de resultados e governança pública IV: i-Planejamento
Auditoria
de resultados e governança pública IV: i-Planejamento
Marcos Rehder Batista
Seguindo
o plano de trabalho estabelecido no final de janeiro, a retomada do projeto “Auditoria
de resultados e governança pública” vem com o ponto central do IEG-M, o
Planejamento. É nele que o uso dos instrumentos de monitoramento, digitalização,
e interface homem-máquina do que chamamos de “Estado 4.0” e as demandas sociais
da accountability vertical (Fernandes et al, 2018) são coordenados e
programados para atingirem a efetividade. O planejamento é a dimensão da
administração pública onde objetivos constitucionais são conciliados com os
propósitos do gestor e com as demandas emergentes que surgem da realidade social,
dos grupos de pressão, sociedade civil organizada, de urgências que atingem os
cidadãos pulverizados de forma mais ou menos homogêneas, ou seja, é de onde sai
a orientação para a execução de tudo e onde deve acontecer a avaliação dos
resultados. Ou seja, O IEG-M foi feito para o Planejamento.
Uma questão adjacente é sobre o
que seriam bons resultados? Afinal, os gestores são eleitos com os mais
variados discursos, que apontam para um leque quase randômico de objetivos.
Assim como a legitimação de um leque dinamicamente heterogêneo de representações
políticas eleitas, nas sociedades brotam dilemas únicos que aglutinam
mobilizações muito particulares, exigindo uma habilidade incrível dos
moderadores de conselhos e audiências públicas para organizar demandas
concretas e uma criatividade absurda para os elaboradores de políticas
públicas, além de uma capacidade de articulação entre forças políticas já
estabelecidas capaz de agregar recursos econômicos e políticos suficientes para
executar um “Ciclo de Políticas Públicas”. Para ser político, tem que saber
fazer a “dança da chuva”.
De qualquer forma, é preciso
estabelecer uma espinha dorsal programática que oriente a gestão, em que a
governança, enquanto capacidade de articular projetos junto com as forças das
coletividades, construa o elo entre os compromissos gerais assumidos publicamente,
as demandas cotidianas e princípios universais aceitos como justos. É
necessário ter um paradigma, valores que ultrapassem a transitoriedade dos
governos e das demandas, para que se construam projetos a lingo prazo, que são
os que realmente trazem soluções consistentes para alguns problemas gerais,
como acesso à saúde, educação, segurança, saneamento. Considerando que o IEG-M
trata das atribuições da gestão municipal, das quais não faz parte gestão macroeconômica
e grandes políticas produtivas de desenvolvimento setoriais, buscou-se esta padronização
necessária para organizar a complexidade em duas questões: quais propósitos universais
adotar e a partir de quais critérios avaliar? No último texto da série as duas respostas
já foram dadas, mas nada custa recapitular.
Pode-se dizer que a consonância
buscada entre os direitos humanos e a sustentabilidade ambiental, nunca
perdendo de vista o pressuposto do desenvolvimento econômico, protagonizou o
debate político dos últimos 50 anos (talvez 60). Desde o resgate do pensamento
de Lavoisier sobre a renovação dos recursos, com o risco de colapso no sistema
fechado em que Boulding via o planeta como um sistema fechado em renovação, a “Nave
Terra” (Boulding, 1966), passando pela retomada do malthusianismo feita por Hardin,
onde a sociedade é quase sempre incapaz de impedir o risco do esgotamento dos
recursos (Hardin, 1968), discussões que a partir dos anos 1970 tomaram uma dimensão
política, econômica e social de escala mundial dentro da ONU. A necessidade em
minimizar os resíduos e o desperdício tomou forma no final dos anos 1980 com o
conceito de Economia Circular, elaborado em estudo para a ONU feito por David
Pearce e Kerry Turner (1990) e hoje resgatado, e equilibrada às necessidades
econômicas deu fôlego ao hegemônico conceito de Sustentabilidade consolidado
desde a Rio 92 (Silva, 2012). Pode se dizer que o Desenvolvimento Sustentável é
hoje um valor universal que orienta os governos para que estes não se percam
diante do caos de forças numa gestão pública, por isso é tão importante que o
IEG-M tenha abraçado o mais atual programa de trabalho mundial para o Desenvolvimento
Sustentável como orientação de boas práticas de gestão, os Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável (ODS’s). Neles estão presentes reflexões fundamentais
sobre desenvolvimento, como o trabalho sobre governança na exploração e
recursos de uso comum de Elinor Ostrom (Ostrom, 1990; 2005; 2008; 2011), e a ideia
de desenvolvimento como superação das limitações materiais, sociais, culturais
e políticas para que as pessoas tenha liberdade de escolha sobre o que é importante
para elas desenvolvida por Amartya Sen (2000), em seu paradigma das capacidades
tão bem explorado por estudos sobre qualidade de vida no Brasil (Buainain et. al,
2013; Maia e Buainain, 2011; Belik et al, 2017; Serra e Serra, 2013).
No tocante aos critérios de
avaliação dos indicadores que compõem do IEG-M, como já foi dito no último
texto da série, será usado o framework de análise de governança sugerido pelo
Banco Mundial e desenvolvido por Kaufmann, Kraay e Mastruzzi (2010) e apropriado
para a dimensão municipal por Cruz e Marques (2013). Para satisfazer aos pontos
levantados, este texto se divide em mais 3 partes: i) o que entendemos por
planejamento, ii) relação entre ODS’s e o IEG-M e iii) as principais questões
sobre planejamento do IEG-M e suas relações com os ODS’s.
i)
O que é planejamento?
O Índice Municipal de
Planejamento (i-Planejamento) foi definido na primeira edição do Índice de
Efetividade da Gestão Municipal para avaliar “a consistência entre o que foi
planejado e o efetivamente executado, por meio da análise dos percentuais gerados
pelo confronto destas duas variáveis”, considerando que com este confronto “além
dos aspectos relacionados ao cumprimento do que foi planejado, também é
possível identificar a existência de coerência entre as metas físicas
alcançadas e os recursos empregados, bem como entre os resultados alcançados
pelas ações e seus reflexos nos indicadores dos programas” (TCE SP, 2015; p.9).
Em outras palavras, incluí da idéia de planejamento a coerência e efetividade
entre objetivos, metas, meios, resultados diretos e indiretos da gestão
pública, em todas as áreas. Trata-se da medida da capacidade de execução da
gestão e do controle das consequências, e de como ela responde e envolve a
sociedade para que esta tanto seja satisfeita como saiba aproveitar ao máximo
as políticas públicas implementadas. Como já foi dito, este indicador é a alma
do IEG-M.
Um detalhe interessante, que já
foi motivo de muitos debates ao longo destes 6 anos consecutivos de avaliação,
é o fato de não haver uma medida de desenvolvimento econômico, elemento indissociável
da avaliação da gestão pública. É valido o argumento de que pouco pode ser
feito pelo prefeito diante das condições macroeconômicas que lhe são dadas, e
que crescimento econômico não está entre suas atribuições legais. Também deve
se destacar que existem diferentes tendência ideológicas na política, que
defendem diferentes modelos de desenvolvimento econômico, o que dificultaria
demais a adoção de um modelo como referência para uma medição promovida por um
Tribunal de Contas, que por concepção precisa ser plural e desprendido de
qualquer amarra partidária. Por outro lado, desde sua primeira publicação sobre
o método usado destaca-se a importância em se avaliar metas e resultados, e que
por “meio desse comparativo, é possível visualizar os reflexos na qualidade de
vida dos munícipes (sejam diretos ou indiretos (TCE SP, 2014; p.8)”, sendo
fundamental uma medida de bem estar, o que não faz sentido sem o quesito “economia”.
Admitindo que em um índice produzido
por um Tribunal de Contas não se pode (e em muitos aspectos não se temo como)
cobrar de uma gestão municipal algo que não está entre suas atribuições
constitucionais, o mais indicado seja um trabalho constante sobre as melhores
formas de usar o IEG-M junto com outros índices de desenvolvimento, ao invés de
incluir entre seus quesitos dados sobre desenvolvimento socioeconômico. Considerando
que é um índice que deve ser útil para qualquer coloração ideológica, assim
será possível ao setor de planejamento de cada administração escolher o
indicador de desenvolvimento que melhor se encaixa com seu conteúdo
programático e assim usar as correlações entre eles em sua avaliação e na prestação
e contas para a sociedade. Uma opção bastante abrangente para ser
correlacionada com o IEG-M são os já citados índices de bem estar inspirados no
trabalho de Amartya Sen, mas vários outros inclusive já foram usados pelo
Instituto Rui Barbosa para este intento, como o Índice de Vulnerabilidade Social
e o IDHM (IRB, 2016).
De qualquer modo, existe um
esforço em associar cada um dos 7 indicadores que compõem o IEG-M com 1 ou mais
dos 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, como forma de assumir alguma
universalidade de objetivos para o planejamento municipal, o que levou à
diferentes parcerias entre os Tribunais de Contas e o PNUD e a criação do
Observatório do Futuro em São Paulo, especificamente para aproximar a auditoria
de resultados com a Agenda 2030. Devido à importância desta aproximação entre Tribunais
de Contas e as Nações Unidas, trago na próxima sessão do texto uma breve
reflexão a respeito da adoção destes objetivos como orientação de boas práticas
de gestão e bons objetivos da administração por parte dos órgãos de auditoria
externa do setor público brasileiro.
Por
que os ODS’s?
A evolução do debate sobre o dilema
entre crescimento econômico e seus impactos econômicos, sociais e ambientas remonta
os tempos de Lavoisier e Malthus. O primeiro defendia a ideia de que os
recursos usados não são exauridos, mas transformados, e a questão chave era como
monitorar este processo de transformação, ainda na seara da biologia. Em
relação ao pensador britânico trata-se da previsão de que o consumo dos
recursos obtidos ou gerados é maior do que a capacidade de renovação ou
produção, levando a medidas de controle populacional e restrições ao
crescimento econômico. Pode-se dizer que a concepção de desenvolvimento
sustentável é uma “resposta” de Lavoisier a Malthus na medida em que busca modelos
de minimização de desperdício e impactos negativos sobre o crescimento
econômico, desigualdade social e pobreza e em relação à resiliência ambiental. As
reflexões de Elinor Ostrom sobre como promover uma governança sustentável dos
recursos de uso comum (em última instância, todos os recursos na terra,
naturais ou gerados pela atividade humana) e a busca de modelos de crescimento
que propiciem as mais variadas emancipações e liberdades defendida por Sen confluem
na elaboração dos ODS’s, mesmo que estes tenham sido publicados após a morte de
Ostrom, em 2012.
Os ODS’s são as metas da chamada agenda 2030, assinada por mais de 190 países em 2015 e que entrou em vigor em 2016, que englobam desde a substituição da matriz energética até combate à fome e aprimoramento dos mecanismos de gestão pública e privada. Seguem abaixo os 17 “Objetivos”:
Este vínculo programático com a Agenda 2030 já vinha desde o começo do IEG-M, tal que em 2017 foi firmada parceria entre TCE SP e PNUD para que o IEG-M SP fosse o critério de avaliação da Agenda 2030 no Estado de São Paulo, e foi criado na entidade paulista o Observatório do Futuro, que fomenta este debate no país todo dentro do IRB. Esta aproximação entre órgãos de auditoria externa do setor público nacionais adiantou-se à uma tendência mundial, observada no protagonismo que este debate ganhou no XXII Congresso Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores (IRB, 2019), ocorrido em 2019 na cidade de Moscou.
Com
isso, existe um conjunto de boas práticas e objetivos aceitos mundialmente como
legítimos que podem ser disseminados como válidos para todas as tendências
políticas democráticas, que são difundidas como padrão através dos TC’s. Existe
então um conjunto de metas pressupostas que precisam ser levadas em
consideração pelo planejamento das administrações municipais, que serão o pano
de fundo da apresentação dos principais critérios de avaliação do i-Planejamento.
O
i-Planejamento , Governança Pública e os ODS’s
Dentre as várias concepções e
conceituações de Governança Pública, optou-se aqui a usar a desenvolvida pelo
banco mundial (Kaufmann et al, 2010), cujo framework foi adotado por Cruz e
Marques (2013) para avaliação da gestão municipal em Portugal e cujo modelo foi
assimilado União Europeia afora. Esta avaliação dos critérios do i-Planejamento
está focada nos seguintes aspectos:
1.
força da lei:
conformidade com regras e controle da sociedade sobre este processo
2.
voz e prestação de contas: sociedade
avalia resultados, tributação e investimentos
3.
controle da corrupção:
capacidade institucional de julgar compromisso dos agentes
4.
estabilidade política:
mecanismos de resiliência e adaptação
5.
efetividade governamental:
capacidade de implementar políticas de realizar resultados
6.
regulação normativa econômica: modo com
que se relaciona com parceiros privados
É interessante observar que a sequência dos
quesitos acima apresentada é praticamente a mesma que vemos na planilha
divulgada na Rede Indicon no final de janeiro deste ano, atestando o uso de
critérios de governança largamente usados pelo mundo.
Força
da lei: conformidade com regras
A medida da conformidade com a lei
pode ser notada nas questões entre 10 e 12 e entre 36 e 40. O primeiro grupo
trata de como a LDO regula o uso do dinheiro público e os repasses para o
terceiro setor, enquanto o segundo discorre sobre as possibilidades de
alteração da LDO de acordo com contingenciamentos ou emendas, remanejamentos e
mesmo endividamentos. Ou seja, é um índice de efetividade da gestão, logo, avalia
as regras de uso dos recursos em busca de solucionar problemas práticos
encarados pela gestão. Pode-se dizer que
aborda questões relativas aos objetivos 16 (Paz, justiça e instituições
eficazes) e 17 (Parcerias e meios de implementação) dos ODS’s.
Voz
e prestação de contas: sociedade avalia resultados, tributação e investimentos
As questões que vão de 21 a 35
todas giram em torno da apresentação e debate de possibilidades e resultados
com a sociedade através de audiências públicas. Elas vão desde clareza sobre a
elaboração dos diagnósticos até mecanismos de assimilação de demandas
apresentadas coletivamente nas audiências até a participação digital dos
cidadãos, até mesmo se existe espaço institucional para a elaboração e execução
de projetos de iniciativa popular. Pode-se dizer que aborda de modo bem
abrangente o ODS 16 relacionada à eficácia na relação e participação justa da
sociedade nos governos, inclusive por mecanismos digitais.
Controle
da corrupção: capacidade institucional de julgar compromisso dos agentes
Apesar de este quesito estar
muito mais presentes no i-Fiscal, relacionado à conformidade com a lei, pode-se
dizer que algumas questões passam por avaliar a capacidade da gestão pública de
um município promover este controle, como no caso das questões 7 e 8, ambas
sobre controle interno. Na questão número 7 pergunta-se se existe algum órgão
de controle interno com atribuições institucionalizadas e atividade periódica
pública, avaliando se é uma prática uma avaliação constante. Já na oitava
questiona-se se quem faz este controle e um funcionário concursado, ou seja,
com a estabilidade necessária para julgar a conformidade legal das ações do
poder executivo. Também está intimamente ligada ao ODS 16.
Estabilidade
política: mecanismos de resiliência e adaptação
Neste quesito admitiu-se levar
em consideração à existência de equipes perenes para o planejamento e as
condições com que se proporciona a estes funcionários formação continuada para
qualificação de seu trabalho. Na questão 9 pergunta-se se existe uma equipe constante
para acompanhamento da conformidade com a LDO, e entre 13 e 10 abrem questões
sobre detalhes desta equipe se recebem treinamento para qualificação e se são
de dedicação exclusiva para o planejamento. Considerou-se as questões 41 e 42 sobre
se as equipes de planejamento tem conhecimento prévio da previsão da receita e
se podem acompanhar a execução nas diferentes áreas da administração pública do
que foi planejado. Aqui trata-se tanto da consistência institucional quanto da
eficácia, englobando os ODS’s 16 e 17.
Efetividade
governamental: capacidade de implementar políticas e de realizar resultados
Sobre a efetividade
governamental propriamente dita, objetivo central do IEG-M, considerou-se as
questões de 1 a 6, relacionadas ao controle e otimização contábil para a
implementação de políticas, e 44-48, sobre prestação de contas para atestar (ou
não) a efetividade da gestão. Pode-se dizer que os quesitos apresentados até
tratam dos cuidados e dos recursos empreendidos para o sucesso da gestão, e
aqui está-se falando do custo e dos resultados, operando sobretudo no ODS 17.
Regulação
econômica: modo com que se relaciona com parceiros
Aqui avaliam-se os critérios de
seleção dos possíveis parceiros privados da administração municipal, sobretudo
quanto à idoneidade destes. Na questão 49, pergunta-se se “antes de efetivar
uma contratação, o município consulta o Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas
e Suspensas (CEIS) e o Cadastro Nacional de Empresas Punidas (CNEP), ambos
dispostos nos artigos 22 e 23 da Lei Federal nº 12.846/13 (Lei Anticorrupção)”,
ou seja, não apenas se existe um controle da conduta da empresa não apenas na sua
relação com a prefeitura, mas com seus demais parceiros comerciais. Já na 50 questiona-se
se existe uma atualização sobre a condição das empresas contratadas, no sentido
de resguardar-se contra mudanças para novas administrações recentes não tão
preocupadas com o cumprimento de boas práticas.
Conclusões
preliminares
Dada a importância de um bom
indicador de avaliação para esta área, procurou-se contextualizar como o IEG-M
conceitualiza o “planejamento” e como lida com princípios de boas práticas de
gestão e mesmo quais metas assume ser importante para qualquer tendência
política num Estado Democrático que busque o Desenvolvimento Sustentável. Deste
modo, foi esboçada uma apresentação das questões presentes no I-Planejamento, como
uma primeira experiência em relacioná-las aos ODS’s a partir de critérios de
Governança Pública aceitos internacionalmente, e expondo soluções para
elementos que o IEG-M justificadamente não pretende dar conta a respeito da
qualidade de vida dos cidadãos, alternativas estas sugeridas e mesmo usadas em
relatórios do Instituto Rui Barbosa. O mesmo será feito com os demais
indicadores do IEG-M ao longo das próximas semanas, para no final desta série
falarmos sobre outros indicadores que possam enriquecê-lo.
Marcos
Rehder Batista, sociólogo, doutorando em Desenvolvimento Econômico no Instituto
de Economia/Unicamp, pesquisador do NEA/IE-Unicamp e do SP in Natura
Lab/FCA-Unicamp, líder do projeto RB Sustentabilidade 4.0. E-mail: marcosrehder@gmail.com
Para
quem ainda não viu ou quiser reler, seguem os texto anteriores desta série
Auditoria
de resultados e governança pública I: o IEG-M e a transformação sustentável nos
TC’s
Auditoria
de resultados e governança pública II: implementação
Auditoria
de resultados na governança pública II: implementação (rbsustentabilidade40.blogspot.com)
Auditoria
de resultados e governança pública III: metodologia
Auditoria
de resultados na governança pública III: metodologia
(rbsustentabilidade40.blogspot.com)
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