Auditoria de resultados e governança pública X: i-GovTI
Auditoria de resultados e governança pública X: i-GovTI
Marcos Rehder Batista
i. Contextualização
Fazendo um balanço do que foi
escrito nesta investigação até o momento, fica a dúvida se não teria sido o
caso do i-GovTI ter sido o primeiro indicador a ser esboçado. Primeiramente
porque a digitalização dos processos administrativos, dos serviços à população
e do monitoramento dos municípios configuram o cerne da revolução que aqui
chamamos de advento do Estado 4.0, sobretudo na relação entre municípios de
todas as esferas de nossa estrutura federativa (incluindo as agências públicas
de auditoria externa) e entre estes a sociedade; tecnicamente, GovTI é uma
ferramenta gerencial que empodera o cidadão, poderia ter vindo junto com
i-Planejamento e i-Fiscal. A este questionamento coloca-se a ressalva de ser
agora possível entender este indicador como uma oportunidade de rever boa parte
do que foi feito, ressaltando o que de revolucionário está acontecendo, algo já
adiantado nos dois últimos textos (i-Ambiental e i-Cidades).
Ter elevado o indicador de
governo digital à posição de “abre alas” confluiria diretamente com as
angústias e metamorfoses forçadas pela catástrofe natural vivida em todo o
planeta, com as restrições que nos fizeram átomos isolados ligados apenas pela
web. O mundo se acostumou com soluções virtuais em quase todas as esferas, e o
avanço a passos de tartaruga da ficção científica que se apresentava para o
futuro de repente galopou. Diante da tragédia, o “novo normal” acabou
enfadonho, e se tem algum lado bom nisso tudo é as tecnofobias tiveram que
ficar para trás em tecnologias que usamos, mas nem percebemos mais, como andar
de bicicleta, o ideal da “tecnologia boa é aquela que a gente não percebe”, e
resolve os problemas como passes de mágica. Se começar pelo GovTI seria um
gancho fantástico para contextualizar o que viria depois, é igualmente especial
fazer um primeiro balanço dos trabalhos com ele.
Este movimento por muitos
conhecido como eGov ou Smart Cities já vem desde os anos 1990, pelo menos, e
vinha se acelerando e promovendo transformações na relação entre Estado e
Sociedade nos últimos 5, 6 anos (Albuquerque Filho, 2021;
Roncaratti at al, 2019). Como consequência, vem acentuando revisões urgentes na
estrutura dos Ciclos de Políticas Públicas na medida em que mais pessoas tem
acesso à informação, e assim surgem novas demandas e reinvindicações que exige
aprimoramento nos mecanismos de interação com a sociedade que vão além dos
conselhos municipais, exigindo adoção de instrumentos como design thinking
como método rápido de participação e organização da elaboração coletiva de
soluções e inovações (Cavalcante et al, 2019).
Podemos considerar o IEG-M como
um instrumento de avaliação da efetividade da atuação de um gestor público em
promover a estruturação institucional necessária para o controle de uma forma
eficaz e impactar sobre todo o arranjo institucional da sociedade de uma forma
efetiva, pois efetividade não trata apenas dos resultados diretos esperados,
mas também dos indiretos, nas consequências sobre os demais agentes e o modo
com que se organizam (Draibe, 2001). Isto posto, toda esta revolução
tecnológica recente gera impactos sobre esta medida, sobre as dinâmicas e novas
necessidades.
O IEG-M pode ser visto como um
passo fundamental sobre como estas transformações exigiram uma nova postura dos
Tribunais de Contas, e como eles estão respondendo tanto na relação didática
direta com as prefeituras e com os cidadãos como na absorção de agendas
globais, como a sustentabilidade nos ODS’s, pois as pessoas não vivem mais
apenas nas cidades: elas vivem no mundo. Além da conhecida accountability
horizontal (setor público-setor público), que trata da fiscalização da
atuação do poder público pela auditoria pública quanto à conformidade com a
lei, cada vez mais emergente tem-se que dar conta da accountability vertical,
avaliando como é a interação e a intervenção mútua entre burocracia de Estado e
as pressões heterogênea de uma sociedade cada vez mais plural e mutável (Rocha
et al, 2020). Pode-se dizer que o IEG-M foi uma consequência da revolução
digital.
Neste sentido, teremos aqui um
resumo das principais iniciativas de implementação de tecnologias digitais na
administração e na prestação e serviços feitas no Brasil desde os anos 1990,
para em seguida apontar alguns elementos fundamentais sobre este processo e
como ele se depara na sociedade. Ao final do texto, haverá a classificação das
questões do questionário do i-GovTI de acordo com os Princípios de Governança
Pública do Banco Mundial e algumas palavras finais refletindo sobre os
critérios do indicador e os processos e impactos anteriormente discutidos.
ii. Governo Digital no Brasil: do
e-Gov ao smart
A adoção de tecnologias digitais
na gestão pública dos municípios brasileiros remonta anos 1980, e a prestação
de serviços ao cidadão tornou-se realidade ainda nos anos 1990 (Albuquerque
Filho, 2021). Há vinte anos atrás já se começou a usar o termo e-Gov para estes
instrumentos administrativos e mecanismos de acesso a informação ao cidadão, e
o conceito de Smart Cities não o substitui, mas sim expande, na medida
em que também dá conta de como a digitalização promoveu uma capacidade de
monitoramento dos espaços físico e social (Przeybilovicz et al, 2018). Esta dimensão
da digitalização que altera a forma com que nos relacionamos não apenas com os
dados da administração pública e serviços burocráticos, mas também nos leva à
uma nova relação com o ambiente já foi abordada no i-Ambiental e no i-Cidades,
de modo a nos concentrarmos aqui no governo digital propriamente dito.
Apesar de alguns sistemas de
informação internos à burocracia remontarem aos anos 1980, apenas em 1995 foi
criado o primeiro Sistema de Atendimento ao Cidadão, na Bahia, e em 1997 foi
inaugurado o primeiro Poupa Tempo em São Paulo, e este tipo de sistema de
informação para o atendimento direto da população espalhou-se para mais 10
estados ao longo de 1998; em dois anos o Governo Federal criou o
Comitê Executivo de Governo Eletrônico para monitorar as ações em território
nacional (Albuquerque Filho, 2021). De 2016 para cá muito vem sendo
aprimorado no sistema nacional, sob coordenação do Ministério do Planejamento,
Desenvolvimento e Gestão (Roncaratti et al, 2019), em paralelo com a
aceleração na geração e uso de informação característicos da Economia 4.0 (IEDI, 2019;
Buainain, 2018; Buainain e Fraga Souza, 2019).
Com a sistematização de um
projeto nacional de governo digital ele expandiu dos serviços aos cidadãos e
acesso à informações administrativas, acompanhado a capacidade de rastreamento,
monitoramento, organização, processamento e IA da virtualização da economia,
tal que serviços públicos passaram a proporcionar controle e otimização do
próprio espaço físico, na chamadas Cidades inteligentes. A “Frente Nacional de
Prefeitos” abrigou a Rede de Cidades Inteligentes e Humanas junto com o MCTIC (Przeybilovicz
et al, 2018), e mais tarde foi criada a Câmara Cidades 4.0, que deu origem à
Carta Brasileira para Cidades Inteligentes (MDR, 2020). Ou seja, ultrapassou-se
o momento de expansão da fronteira tecnológica e atingiu-se uma reflexão sobre
as consequências e possibilidades viáveis através das tecnologias em TI, mas
sua expansão esbarra em problemas de infraestrutura ainda muito presentes,
sobretudo em municípios de perfil socioeconômico mais frágil e mais fraco
aprimoramento institucional (Przeybilovicz et al, 2018).
Em estudo publicado há 3 anos Przeybilovicz,
Cunha e Meirelles (2018) agruparam classes de municípios relacionando a forma
com que usam as TC’s na gestão pública com perfis socioeconômicos, chegando a 4
clusters: i) sem tecnologia, ii) atento ao cidadão, iii) atento
à tecnologia e iv) provido de TIC’s. Como o nome diz, o primeiro
trata de municípios sem a infraestrutura tecnológica e IDH baixo. Os segundo e
terceiro tem perfis socioeconômicos parecidos, sendo que os atentos ao
cidadão concentram o uso tecnológico na prestação de serviços, e os atentos
à tecnologia priorizam transparência da gestão pública; ambos se concentram
no SUDESTE, e o problema aqui não é infraestrutura, mas o interesse. Por fim,
os providos de TIC’s não apenas possuem tecnologia como a utilizam de forma
plena, tanto nos serviços quanto transparência, e têm um IDH sensivelmente mais
alto, concentrando-se no SUL e SUDESTE.
Apesar de extrapolar o escopo
deste esboço, compreender o contexto das TIC’s na gestão pública municipal para
elaborar políticas tanto adequadas ao que é possível quanto capazes de suprir
as carências exige mais atenção a este estudo, que possui integrantes que
estiveram ativamente na elaboração da Carta Brasileira para Cidades
Inteligentes (MDR, 2020). Apresentada estes perfis de heterogeneidade, a
próxima sessão destaca as principais características deste processo de
digitalização na medida em que ele ocorre de forma plena, mesmo dentro das
diferenças socioeconômicas (afinal, um smartphone popular hoje é capaz de
operar a funcionalidades básicas necessárias para viver no mundo das Smart
Cities).
iii. Processos e impactos
Pode-se dizer que um dos fatores
que alimentaram a expansão das atividades públicas em espaços virtuais a partir
da segunda metade da década de 2010 foi o impacto de uma regulação clara dos serviços digitais através do Marco Civil da Internet (), e hoje vemos o impacto
sobre o acesso e fluxo de informação provocado pela Lei Geral de Proteção de
Dados (). Como sustenta Márcio Wohlers, do Instituto de Economia da Unicamp, a
partir do momento em que se tem acesso à rede põem-se como problema a qualidade
do conteúdo ao qual as pessoas podem ter acesso e o próprio problema da
assimetria de informação (Wohlers, 2014). Estas duas questões situam-se no que
o autor chama problema da neutralidade de redes, e encaixa-se
perfeitamente tanto no problema do acesso aos serviços quanto ao acesso a
informação, temas chave quando o assunto é Governo Digital.
Esta agenda de pesquisa deriva de
uma discussão em torno do processo de convergência tecnológica nas TIC’s,
trabalhada pelo mesmo autor acerca da mídia digital ainda na primeira década
deste século (Wohlers, 2009), mas que também cabe perfeitamente quando se trata
de Cidades Inteligentes, pois estamos falando da convergência de várias tecnologias
para uma unidade no rastreamento, monitoramento, armazenamento, processamento e
IA na gestão do espaço das cidades, em todas as suas dimensões, com informações
acessíveis e não acessíveis à toda a população; inacessíveis por bloqueio ou
por limitações técnicas do sistema ou das pessoas para compreender a
heterogeneidade dos dados. Nesta discussão sobre neutralidade de redes e
convergência tecnológica existem trabalhos que apontam para a relação
entre acesso às TIC’s e desenvolvimento (Wohlers, 2014; Pinheiro, 2012), cujos
detalhes podem servir para incrementar o debate a serem aprofundados
futuramente.
O fato é que para se atingir a neutralidade
de redes, que consiste no acesso democrático à informações e serviços
digitais, o problema vai muito além de determinantes tecnológicos. É preciso um
arranjo institucional de regulação que determine o que pode ser compartilhado e
o que fere a privacidade, que precisa ter o protagonismo do governo central (Przeybilovicz,
2018). Trata-se de um aspecto fundamental para dar conta da diversidade
socioeconômica, da heterogeneidade das demandas (muitas vezes conflitivas),
inclusive para que seja possível um padrão de qualidade e acesso capaz de
garantir o básico e simultaneamente adaptar-se às particularidades locais. Este
conflito entre padrão de implementação e monitoramento de políticas públicas
contra particularidade locais é a tônica do debate sobre o Ciclo de Políticas Públicas
há muito tempo, e cabe perfeitamente aqui (Olivieri et al, 2021).
O impacto da democratização das
redes de serviços e informação digitais não se restringe à ampliação das possibilidades
tecnológicas, tal que o fluxo, a intensidade e o modo com que ter acesso
rearranja as relações sociais são de fundamental compreensão para o delineamento
de como este processo de democratização se torna fato: o impacto na esfera
pública provêm de um fenômeno social. É crucial compreender que estas políticas
públicas, como todas as outras, apenas se tornam realidade com a participação de
stakeholders na elaboração, implementação e na avaliação dos resultados, até
porque como tecnologias e demandas se tornam mais urgentes e voláteis, quem não tiver aparato institucional e metodológico
para abarcar este novo tipo de participação não acompanha as inovações, que não
param (Cavalcante et al, 2019; Olivieri et al, 2021).
Revisões na abordagem dos
Ciclos de Políticas Públicas já apontadas desde os anos 1970 se tornaram irrefutáveis.
Alguns assumem uma postura mais crítica à esta tradicional metodologia de
implementação (Olivieri et al, 2021), outros optam por inovações incrementais
em torno dela (Kingdon, 1995; Draibe, 2001; Cavalcante et al, 2019). Dentro do
ciclo, podemos dizer que o protagonismo da participação está, sobretudo, na
definição da agenda e escolha entre as opções dadas.
Um volume organizado por Pedro
Cavalcante (2019), do IPEA, traz uma série de experimentos para estruturação da
participação de satakeholders dentro do Ciclo, que recorrem primordialmente
ao design thinking, pois trata-se de uma metodologia para prototipagem
rápida (pesquisa, definição, ideação e prototipagem), que
evita que discussões ganhem uma dimensão sem fim e de um modo minimamente
formalizado. Um dos artigos, inclusive, trata de ferramentas de governo digital
centralizadas pelo governo federal e operacionalizadas nos municípios (Roncaratti
et al, 2019). Tal qual o já citado trabalho de Albuquerque Filho (2021), ele
destaca uma transformação no papel do próprio funcionalismo público, antes
responsável pela prestação de serviço e agora imbuído da missão de facilitar a
interface entre atores sociais e as novas tecnologias de prestação de serviço e
acesso à informação.
É possível sintetizar a breve
discussão em 5 pontos fundamentais que uma política de governo digital precisa
abarcar. Como será sistematizado na sessão “v”, há uma correspondência total
com os princípios de governança pública usados neste estudo. Seguem os tópicos:
·
Regulação específica e adaptação institucional
·
Acesso à informação
·
Novos padrões de fiscalização
·
Participação na implementação de políticas
·
Acesso aos serviços com interface via
funcionalismo
·
Indução do fortalecimento de startups
Tais aspectos podem ser facilmente correlacionáveis à atributos
socioeconômicos dos clusters mencionados, proporcionando um leque enorme de
possibilidades para investigações futuras.
iv. O conceito do i-GovTI no IEG-M
O IEG-M surgiu das transformações tecnológicas que
emergiram na gestão pública, tanto em relação ao uso da informação pelos
agentes públicos, para orientação da accountability horizontal exercida
pelo TCE’s, como ancorado no princípio de transparência dos dados públicos. Esta
origem já se mostra na primeira definição do i-GovTI feito então apenas pelo TCE
SP, apresentado como “métrica que mensure o conhecimento e o uso dos recursos
de Tecnologia da Informação em favor da sociedade.” (TCE SP, 2014; p.10),
medindo “ o conhecimento e o uso dos recursos de Tecnologia da Informação em favor
da sociedade”, abordando “informações sobre políticas de uso de informática,
segurança da informação, capacitação do quadro de pessoal e transparência” (TCE
SP, 2015; p.9). Esta definição repetiu-se no volume da primeira iniciativa de levantamento
nacional (IRB, 2016), até o último manual paulista (TCE SP, 2020).
Apesar
de não aparecer textualmente, é possível diferenciar questões que abarcam uso
administrativo e de serviços para a população, algo que já ocorria há muito
tempo no Estado de São Paulo e em boa parte do país. Deste modo, o indicador é
totalmente concernente com os 5 tributos sistematizados ao final da sessão
anterior, com exceção da capacidade de indução e estímulo à startups; apesar
disso, é possível encontrar questões relacionadas a isso no questionário
disponibilizado pela Rede Indicon. Ainda não é possível encontrar
elementos de avaliação em torno das características das Smart Cities
(Cidades Inteligentes), algo muito recente, cujas definições agora ganham corpo
numa tendência de padronização de um framework de análise, e que envolveria
todas as demais temáticas tratadas nos demais indicadores do índice.
v. O i-GovTI na governança Pública
Diferente do que tem sido padrão
nos esboços sobre os demais indicadores do IEG-M, a apresentação dos critérios
de Governança Pública do Banco Mundial usados aqui será seguida por uma tabela
comparativa entre este framework e os tópicos principais apontados ao final da
sessão “iii”. Seguem os critérios do Banco Mundial (Kaufmann et al, 2010; Cruz e Marques,
2013):
1. força da
lei:
conformidade com regras e controle da sociedade sobre este processo
2. voz e
prestação de contas: sociedade
avalia resultados, tributação e investimentos
3. controle
da corrupção:
capacidade institucional de julgar compromisso dos agentes
4. estabilidade
política:
mecanismos de resiliência e adaptação
5. efetividade
governamental:
capacidade de implementar políticas de realizar resultados
6. regulação
normativa econômica: modo com
que se relaciona com parceiros privados
É possível fazer o seguinte comparativo
entre os tópicos da sessão “iii” e estes princípios:
|
Governança Pública |
Pontos fundamentais
do Governo Digital |
|
Força da Lei |
Regulação específica
e adaptação institucional |
|
Voz e Prestação de Contas |
Acesso à informação |
|
Controle da corrupção |
Novos padrões de fiscalização |
|
Estabilidade política |
Participação na
implementação de políticas |
|
Efetividade governamental |
Acesso aos serviços
com interface via funcionalismo |
|
Regulação econômica |
Indução do fortalecimento
de startups |
Esta correspondência é
fundamental, pois encaixa os pontos levantados na descrição dos paradigmas e
trabalhos a partir dos quais esta temática está sendo pensada aqui. Segue agora
como as questões do i-GovTI podem ser classificadas nos princípios do Banco
Mundial.
Força da lei
As duas primeiras questões (Q1 e
Q2) tratam, respectivamente, de um plano municipal de TI e regulação do uso das
tecnologias pelos funcionários; se a primeira questiona sobre uma visão ampla
dos impactos e possibilidades, a segunda cobra regulamentação do uso de
informação por parte da burocracia pública. A regulação local do acesso à
informação, especificamente, é questionada na Q18. Neste aspecto, está focado
mais no arranjo institucional local do que em paradigmas nacionais, como o
Marco Civil da Internet e a LGPD.
Voz e prestação
de contas
Em relação à transparência o
i-GovTI é bastante detalhado, até porque é o serviço que alavancou o interesse
pela TI’s, tal que em “efetividade governamental” serão tratados apenas os
protocolares da prefeitura. Indaga-se se a prefeitura disponibiliza por meio
digital informações atualizadas sobre a administração (Q6 e Q23). Especifica
tanto sobre contratos, como dados licitatórios (Q8) e repasses para terceiro
setor (Q24) como sobre dados financeiros correntes (Q9, 11, 12 e 22), além de
gastos com funcionários (Q27). Pode-se dizer que é bastante completo em relação
ao acesso à informação para o cidadão.
Controle da
corrupção
Considerou-se que no quesito
anterior trata-se das informações financeiras e administrativas gerais, contando
no controle da corrupção dados sobre licitações e prestação e contas para órgãos
de controle. Depois de questionar acerca da tributação da iniciativa privada na
Q13, sobre do critério sobre arrecadação do IQSSN (combate à sonegação), há
três questões sobre detalhes dos processos licitatórios (Q15, Q19 e Q21),
sobretudo tratando da transparência quanto à comissão e critérios de seleção.
Finalizando as questões referentes a este quesito, tem-se a Q26, sobre se a
prestação de contas com a União está em dia.
Estabilidade
política
Aqui o foco é a respeito da
equipe da prefeitura, questionando se há equipe específica para trabalhar TIC’s
(Q3) e se há atribuição específica de cargos para esta área (Q4), e na Q5
questiona-se de programas de capacitação em governo digital para os
funcionários em geral. Já existem muitos municípios com conselhos municipais de
inovação, e valeria perguntar a respeito tanto para avaliar o que existe quanto
estimular os que não possuem a formarem.
Efetividade
governamental
Como a prestação de informações
para o cidadão já foi tratado nas questões concernentes à “voz e prestação e
contas”, aqui constam alternativas digitais em serviços tradicionais. Aqui foco
está em licitações, sobre as tecnologias usadas (Q16, Q17 e Q20). Poderiam
perguntar sobre fornecimento de documentos, como alvarás e agendamentos,
perguntados dos indicadores setoriais do IEG-M (educação e saúde) e que caberia
constar algo aqui também.
Regulação
econômica
Neste quesito abordou-se
questões relativas aos critérios de contratação e serviços de TI, tanto se membros
da equipe deste setor na administração participam de comissões de licitação da área
(Q10) como sobre a métrica de avaliação das propostas (Q14). Mesmo que de modo
inicial, já colocam-se critérios de contratualização na área, que poderiam
também ser mais diretos quanto à capacidade do poder público em induzir o
desenvolvimento de iniciativas inovadoras locais. Mas é importante que já haja
um delineamento para contratações de parceiros na área.
vi. Conclusões
Um arranjo institucional
qualificado na área de TIC’s consiste em um norte para as principais transformações
correntes na gestão pública, o que pode ser visto como causa e consequência da
capacidade de planejamento e desenvolvimento em todas as demais áreas. Foi
importante este indicador ter ficado para o final das avaliações das 7
dimensões do IEG-M, pois leva à revisão de todos os aspectos deste trabalho
exploratório que está sendo compartilhado publicamente, desde a abordagem usada
até os desafios e possibilidades em todas as áreas.
No próximo esboço serão tratadas
possibilidades de uso do IEG-M em conjunto com outras ferramentas de avaliação
do desempenho municipal, relativas ao Desenvolvimento Sustentável. Em especial,
serão dadas algumas linhas a serem desenvolvidas do seu uso como indicador de
ESG (Environmental, Social and Governance), paradigma cuja importância vem
crescendo no setor privado e que oferece reflexões práticas quanto à qualidade
da gestão pública. Além deste, haverá um texto final com reflexões mais livres contextualizando
um ponto de partida para uma investigação mais criteriosa e sistemática, uma
agenda de pesquisa de longo prazo.
Marcos Rehder
Batista, sociólogo, doutorando em Desenvolvimento Econômico no Instituto de
Economia da Unicamp, pesquisador do NEA+/Unicamp e CEAPG/FGV e-mail:
marcosrehder@gmail.com
Link com os
esboços já publicados desta série sobre “Auditoria de resultados e governança
pública”:
https://rbsustentabilidade40.blogspot.com/2021/01/o-iegm-e-transformacao-sustentavel-nos.html
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