Auditoria de resultados e governança pública IX: i-Cidades

 

Auditoria de resultados e governança pública IX: i-Cidades

Marcos Rehder Batista

               

Como foi exposto no último esboço, publicado na última semana, o i-Cidades foi pensado como uma extensão das preocupações do i-Ambiental, especificamente porque ambos tratam da questão da resiliência: o escrito sobre meio ambiente versando a respeito do aparato institucional necessário para manter a capacidade de reprodução dos recursos naturais, e com isso as condições para que os serviços ambientais insubstituíveis sejam garantidos; e este sobre os cuidados necessários quando existe algum desastre (muitas vezes devido à falta de cuidados com a sustentabilidade), além de iniciativas voltadas para o bem estar urbano.

                Neste sentido, será feita uma breve introdução dos pontos fundamentais trabalhados no i-Cidades, como capacidade de reagir a desastres e questões urbanísticas e de segurança. Em seguida serão trazidos alguns apontamentos levantados por alguns estudiosos, esclarecendo uma pauta essencial para o tema a ser posta em paralelo com as questões deste indicador. Numa terceira sessão serão introduzidos duas orientações de políticas públicas em nível federal, o projeto “Construindo Cidades Inteligentes”, parceria entre Ministério do Desenvolvimento Regional e a Organização das Nações Unidas, e a “Carta Brasileira para Cidades Inteligentes”, documento balizador de políticas o públicas com soluções tecnológicas para a promoção do bem estar nos municípios, que versa sobre um leque de inovações que vão desde digitalização e controle de dados sobre o espaço até alternativas verdes para o bem estar. A partir deste ponto concentra-se as atenções em como o IEG-M conceitua o i-Cidades e como as questões do indicador podem ser classificadas dentro dos critérios de Governança Pública indicados pelo Banco Mundial. Por fim, serão resumidas as propostas e sugestões para um melhor uso possível do que é analisado no Índice de Efetividade.

 

i) Introdução

                A grande marca do i-Cidades é a preocupação com as condições físicas de vida nas zonas urbanas, em meio às transformações radicais promovidas pela atividade humana características destes espaços. Edificações, vias pavimentadas, pontes, desvios de veios fluviais, espaços públicos, como parques e praças. Tudo isso inevitavelmente provoca impactos ambientais que exigem estremo cuidado para que não causem situações de risco, como desabamentos, enchentes provocadas pela impermeabilização do solo ou mesmo ocupação descontrolada de áreas naturalmente alagadiças. Temos impacto tanto sobre as antigas condições naturais como novas obras que atingem as antigas, e um exemplo disso os prejuízos sobre estruturas de construções provocadas quando se abre vias subterrâneas de metrô. Também as atividades rurais, quando não tomados os devidos cuidados ambientais, podem reduzir drasticamente o abastecimento de água, ou o mal manejo de agroquímicos podem provocar uma série de contaminações ou desequilíbrios em relação a insetos (Buainain e Garcia, 2016), como foi o caso do surgimento da doença do carrapato. Estes problemas são recorrentes tanto em grandes metrópoles quanto em municípios pequenos, e estão nas ações de maior visibilidade para o gestor público.

                O conceito de Cidades Inteligentes (ou, Cidades 4.0) firma-se no monitoramento destes riscos, desde câmeras de segurança até uso de pequenos peixes em tanques de água tratada para atestar a qualidade do tratamento, passando pelo uso de algas para monitorar a salubridade de represas. São inúmeras as tecnologias possíveis para contribuir no controle do risco, até mesmo questionáveis, dado que qualquer inovação pode conter efeitos colaterais. Os serviços públicos podem cada vez mais serem precisos na medida das demandas da sociedade, inclusiva na garantia das condições de resiliência destes espaços transformados. Esta pauta do poder público suscita uma enorme gama de possibilidades dada a fácil percepção dos problemas e também a diversidade regional e também dos diferentes espaços de uma mesma cidade; sem contar a cada vez mais intensa integração entre cidade e campo e as progressivamente mais protagonizada capacidade de reutilização e revitalização de equipamentos aparentemente sem função, como prédios abandonados que podem ser convertidos em moradias populares. Enfim, este é um panorama geral a ser um pouco aprofundado na sessão seguinte.

 

ii) Algumas referências técnicas

                Atualmente, 86% da população brasileira vive em ambiente urbano (Conti e Ferreira, 2021), o que se radicaliza ao notar-se que boa parte das pessoas ocupadas em atividades rurais reside nas cidades (Buainain et al, 2014), o que torna os desafios de moradia e locomoção tão complexos quanto a resiliência ambiental. Isto aponta para a necessidade de monitoramento digital constante não apenas da estrutura urbana, mas igualmente da dinâmica dos fluxos nas cidades. Estas novas preocupações somam-se às cada vez maiores exigências quanto à otimização dos recursos consumidos nas melhorias estruturais, apontando para tendências de adoção de uma indústria da construção civil em padrões 4.0 intimamente ligadas ao conceito de Economia Circular, aderindo a políticas de baixo carbono (Conti e Ferreira, 2021), estimulando a gestão do lixo via coleta seletiva (Romera e Nakaoka, 2021).

                Ao longo do século XX houve uma brutal aceleração nas escalas de intervenção humana no ambiente, que ignorou riscos calculáveis tanto na agropecuária quanto na transformação urbana, provocando desastres que nem de longo podem ser atribuídos ao acaso ou catástrofes exclusivamente naturais, mas sim à negligência nos processos decisórios (Buainain e Garcia, 2016). Isto foi visível nas rupturas das barragens mineiras levadas à exaustão vistas nesta última década, cujas consequências estendeu-se por bacias hidrográficas inteiras. Também nos recorrentes deslizamentos de terras que em épocas de chuvas engolem comunidades inteiras alocadas em morros sem vegetação. Também em desabamentos de edificações construídas sem o controle de qualidade, muitas vezes custando vidas de moradores. Tais descuidos não se restringem apenas à escassez de recursos, áreas públicas saudáveis, estruturas de saneamento planejamento do transporte, mas nas próprias condições de moradia das pessoas.

                Se por um lado a população mais pobre quase sempre reside em bairros afastados e vulnerável a precariedade da infraestrutura pública, também passa pela dificuldade do estrangulamento do transporte público, são inúmeros os espaços construídos que por motivos econômicos ficam disponíveis no centro, onde estas pessoas trabalham. Uma solução plausível seria a revitalização e ressignificação destas edificações em forma de moradia  (Monteiro, 2020). Esta é uma solução que mitiga os impactos de novas edificações, alinhando ainda mais a política urbana do ODS 11, promovendo a otimização tanto de recursos naturais necessários para as obras quanto seus impactos negativos (Sêga, 2020), além de incentivar um controle mais sofisticado do ambiente já transformado através de novas tecnologias sustentáveis.

                Esta priorização de novas tecnologias é sintetizada por Serra e Moraes (2007) em dois caminhos complementares: 1) inovações institucionais que estimulam tecnologias sustentáveis e 2) os novos paradigmas estabelecidos pelo vertiginoso avanço das tecnologias digitais. Quanto a estes últimos, já são conhecidos os parâmetros dos diferentes conceitos das já citadas Cidades Inteligentes, a serem tratadas na próxima sessão, que traz para o debate a questão da segurança, problema endêmico no Brasil. Em relação ao primeiro, existem uma série de alternativas institucionais para regular a gestão urbana, dentre eles o i-Cidades. Porém, antes de tratar do indicador tema deste breve texto valem mencionar em linhas gerais algumas iniciativas internacionais que hoje começam a orientar o planejamento em solo nacional.

                O monitoramento dos serviços ambientais pode no planejamento conjunto com stakeholders é um destes novos mecanismos tecnológicos e institucionais da nova governança das cidades (Conti e Ferreira, 2021). Um conceito novo que está sendo incentivado atualmente pelo Governo Federal é a “Adaptação baseada nos Ecossistemas” (AbE), consiste em explorar cada vez mais os serviços ambientais na gestão das cidades, como processos necessariamente mapeados para prever-se em que medida poderão ser usados como soluções. Um complemento à esta visão seria a variante “Soluções baseadas na Natureza” (SbN), que sofistica o uso de soluções ecológicas na tomada de decisão pública.

                Como foi dito anteriormente, há uma infinidade de questões às quais está-se mais atento atualmente, igualmente uma infinidade de alternativas constam no leque de alternativas para se melhorar as condições de qualidade e segurança nas cidades, tanto quanto radicalizam-se problemas já previstos a tempos e pouco levados em consideração no planejamento dos nossos principais espaços de convivência. Estas são apenas alguma linhas que podem inspirar um amadurecimento para o presente estudo exploratório. Deste ponto em diante serão tratados especificamente o conceito e os critérios de avaliação do i-Cidades dentro do IEG-M.

 

iii) Projetos Nacionais

                Ainda falando em inovações institucionais, conceito que está na origem deste estudo sobre boas práticas em governança pública (Freitas e Silva, 2019), considero importante trazer algumas palavras sobre duas iniciativas do Ministério do Desenvolvimento Regional: o projeto “Construindo Cidades Inteligentes” e a “Carta Brasileira para Cidades Inteligentes”. Existem de fato outros projetos em nível nacional que poderiam ser mencionados aqui, mas dado o escopo a que se propõe nesta série, optou-se por estes pela completa aderência aos objetivos.

                O “Construindo Cidades Resilientes” é um programa liderado pelo Escritório das Nações Unidas para Redução de Riscos (UNDRR), e foi implementado para os municípios brasileiros desde o ano passado (MDR, 2021). Os prefeitos que quiserem participar precisam aderir, compartilhando uma série de informações que serão usadas na busca de soluções através de uma imensa rede de atores locais, nacionais e internacionais. Ele é ancorado pelo Marco de Sendai para Redução do Riscos de Desastres, vinculado à Agenda 2030. É importante salientar que dos 418 municípios participantes mundo afora, 170 são daqui, o que dá um protagonismo razoável para nossas realidades num projeto que reúne alguns dos maiores especialistas da área.

                Já a “Carta Brasileira para Cidades Inteligentes” surgiu de uma parceria entre MCTI e MDR, dentro do Plano Nacional de Internet das Coisas, como resultado dos trabalhos da “Câmara Cidades 4.0” (MDR, 2020), que foi a parte do plano que tratou das inovações digitais capazes de melhorar a gestão dos municípios. Importante frisar que, apesar do foco das “Câmaras”, a prioridade da “Carta” é resgatar que existem demandas e soluções biológicas para promover cidades resilientes e que proporcionem bem estas. Existe uma marcante preocupação ambiental, e uma visão de que “tecnologia boa é aquela que você não percebe”. Foge muito do modismo que aponta que cidades inteligentes são aquelas que oferecem uma porção de aplicativos, esclarecendo eu são, sim, aquelas que oferecem soluções inovadores, sejam elas digitais, biológicas e até mesmo culturais.

 

iv) Conceito do i-Cidades

                O primeiro manual metodológico publicado sobre o IEG-M, do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo define as preocupações do i-Cidades como “proteção dos cidadãos frente a possíveis eventos de sinistros e desastres.” (TCE-SP, 2014). Ou seja, todos os aspectos relacionados à segurança contra riscos provocados pela ação humana, tanto a respeito de consequências indesejáveis do mau uso dos recursos naturais, como desmatamento de encostas e riscos de enchentes, até a questão a violência. Já no relatório produzido pelo IRB, quando o índice tomou dimensão nacional, a pauta foi mais especificada, reunindo informações sobre “Plano de Contingência, identificação de riscos para intervenção do Poder Público e infraestrutura da Defesa Civil” (IRB, 2016). Ou seja, é bem voltado para lidar com os riscos e como evita-los.

                Já no manual do tribunal paulista de 2020 encontra-se um incremento importante, relacionado à mobilidade urbana, de modo que não restringe-se à proteção do cidadão mas também aos instrumentos logísticos que não apenas regulam o fluxo de pessoas e mercadorias nas cidades, mas também dividem espacialmente o ambiente urbano (TCE SP, 2020). Deste modo, passa a reconhecer o quão amplo pode ser o leque de preocupações abarcados pelo índice. Vale pontuar que trata-se de um instrumento avaliativo da sofisticação institucional para orientar as decisões dos prefeitos, e não avaliar exatamente a qualidade arquitetônica das intervenções do poder público, algo que deve ficar a cargo de equipes de engenharia, arquitetos, biólogos, cientistas sociais: aqui se deve observar a organização administrativa do poder público para atender às mais variadas demandas, capacidade de absorver indicações de stakeholders através de conselhos, enfim, o aspecto humano da gestão pública, a governança.

 

v) i-Cidades e Governança Pública

                Expostos estes aspectos preliminares desta primeira incursão sobre o i-Cidades, seguem as 6 dimensões da Governança Pública apontadas pelo Banco Mundial (Kaufmann et al, 2010; Cruz e Marques, 2013), e em seguida classificar cada questão levantada junto às prefeituras na avaliação sem pode ser classificada:

 

1.       força da lei: conformidade com regras e controle da sociedade sobre este processo

2.       voz e prestação de contas: sociedade avalia resultados, tributação e investimentos

3.       controle da corrupção: capacidade institucional de julgar compromisso dos agentes

4.       estabilidade política: mecanismos de resiliência e adaptação

5.       efetividade governamental: capacidade de implementar políticas de realizar resultados

6.       regulação normativa econômica: modo com que se relaciona com parceiros privados

 

 

Força da lei

                Em relação aos aspectos normativos avaliados nas prefeituras o questionário aborda sobre a existência ou não de Plano de Contingência de Proteção e Defesa Civil na Q5, e sobre o Plano Municipal de Mobilidade Urbana em municípios de mais de 20.000 habitantes (Q7), colocando em pé de igualdade as preocupações sobre desastres e sobre qualidade logística e organizacional do espaço urbano. Fica a sugestão para operar também questões relacionadas à edificações e espaços públicos

 

Voz e prestação de contas

                Este quesito também é satisfeito pela avaliação, questionando se o município faz parte do Sistema de Proteção e Defesa Civil Estadual (Q9) e, principalmente, se aderiu ao já citado programa “Construindo Cidades Resilientes”. São dois sistemas de informação que viabilizam a transparências das ações públicas, e este último, em especial, abarca todas as questões levantadas na sessão que trata da contribuição e pesquisadores da área; ou seja, perguntar sobre este programa leva à satisfação de todos os pontos relevantes quanto a políticas de sustentabilidade urbana e avaliação de riscos, do bem estar à segurança.

 

Controle da corrupção

                Na Q11 trata sobre mapeamento de ameaças, que inclui a fiscalização de obras como barragens. Porém, esta avaliação acerca da fiscalização sobre se cobra-se das atividades locais respeitam regras e se os fiscais fazem seu trabalho.

 

Estabilidade política

Pode-se dizer que no que se refere a mecanismos de resiliência e adaptação, como diagnósticos e qualificação do capital humano, esta pauta tem algum protagonismo no i-Cidades. Tanto o registro eletrônico de ocorrências (Q3), por onde pode-se levantar dados em tempo real para diagnósticos periódicos quanto levantamento de risco no espaço urbano (Q4) como especificamente em escolas e centros de atendimento de saúde (Q8). Também se pergunta sobre a capacitação dos agentes públicos para tomada de decisão em condições de risco (Q6). Ou seja, existe uma preocupação quanto à estabilidade e capacidade de adaptação da gestão pública para lidar com instabilidades.

Efetividade governamental

                Já nas duas primeiras questões o indicador confirma a prioridade em avaliar as condições do poder público em oferecer os serviços fundamentais, questionando-se se há uma coordenadoria municipal do Proteção e Defesa Civil (Q1) e se há um espaço físico adequado para as demandas deste setor (Q2). Pergunta-se se existe um monitoramento através de sistemas de alarmes (Q12), enfatizando que esta questão não deve ser tratada apenas dentro da prefeitura, mas também num monitoramento externo constante. Sobre mobilidade pergunta-se sobre sinalização e manutenção e vias públicas, e como o foco do IEG-M acredito que seja uma sugestão plausível incluir questões relacionadas à acessibilidade. De qualquer forma, avalia-se sim questões fundamentais acerca da Defesa Civil e fluxo nas cidades.

 

Regulação normativa econômica

                Pode-se dizer que a regulação em relação à capacidade da contratualização fomentar iniciativas locais, boa parte disso já está sendo avaliado nos i-Planejamento e i-Fiscal. Todavia, algo pode ser incluído em relação à startups que desenvolve tecnologias sustentáveis, o que valeria tanto para o i-Ambiental (estímulo a tecnologia limpas) quanto aqui no i-Cidades (tecnologias de bem estar e monitoramento tecnológico); em todo caso, isso pode também er resolvido no i-GovTI

 

 

vi) Conclusões

                Inclusive me reposicionando em relação à possíveis críticas feitas nos artigos anteriores, há de se registrar a necessidade de se entender que qualquer sistema avaliativo precisa limitar as informações que levará em conta e as que não levará, e isso é normal, saudável e necessário (Sen, 2000). No caso do i-Cidades, perguntar sobre o programa “Construindo Cidades Inteligentes” automaticamente leva à avaliação a outro patamar, direcionando os municípios para um leque muito abrangente de questões e soluções relacionadas ao bem estar e segurança urbanos. Não se pode desconsiderar que as demais questões também incidem sobre pautas fundamentais da gestão das cidades, e qualquer sugestão sobre inclusão de temas vem apenas no sentido de entender-se que aqui cabem as questões mais decisivas para um político no processo eleitoral: e é bom ajudar a eleger políticos preocupados com boas práticas de gestão, acredito que esta seja a luta de todos nós.

Marcos Rehder Batista, sociólogo, doutorando em Desenvolvimento Econômico no Instituto de Economia da Unicamp, pesquisador do NEA+/Unicamp e CEAPG/FGV e-mail: marcosrehder@gmail.com

 

Link com os esboços já publicados desta série sobre “Auditoria de resultados e governança pública”:

https://rbsustentabilidade40.blogspot.com/2021/01/o-iegm-e-transformacao-sustentavel-nos.html

Referências

 

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Kaufmann, D., Kraay, A., & Mastruzzi, M. (2010). The worldwide governance indicators: Methodology and analytical issues.

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